行政會議的結構性衝突

<轉載自2012年11月14日 明報 筆陣版 作者：盧子健>  

 

近期的一些大新聞，多多少少與行政會議成員有關。

林奮強賣樓事件，擾攘足足一個星期。究竟他有沒有收到政府打擊樓市「辣招」的風聲而「偷步」賣樓？究竟他有沒有向經紀提供非法回佣？目前仍是懸案。但無論上述問題的答案如何，行政會議的公信力已經受損。

另一宗新聞是有議員在立法會動議政府啟動諮詢，以立法促進關於性取向的反歧視和平等權利。政府的立場是連諮詢亦不打算啟動，因為這樣做會引起爭議。但身兼行政會議非官守議員召集人和平機會主席的林煥光對政府表示失望。他沒有支持政府的立場，反而贊成立法的訴求。

林煥光今年中接受任命為行政會議成員時，已有公民社會團體認為這個職位與他平機會的工作會有衝突。他堅持沒有衝突，但最後選擇了明年初約滿後不再留任平機會主席。這次有關立法禁止性取向歧視的爭論明顯展示兩個職位確有衝突。出於推動反歧視和平等機會這個基本立場，林煥光選擇了反對政府政策的位置。其實嚴格來說，平機會作為一個法定組織，可以選擇對性取向問題不表態，因為反正還未有立法嘛！可見利益與角色衝突並不局限於個人利益或者技術性的衝突。在很多有爭議的政策和政治議題上，究竟公職人員的取態與行為是以所屬公職的公眾利益所主導抑或是他其他身分的利益所主導，現時公眾有嚴謹的要求，不接受公職人員蒙混過關。

更常見的利益和角色衝突是政治性的

其實有利益和角色衝突的行政會議成員又何止林奮強和林煥光。在競選期間，梁振英強調應該加強行政會議成員在政策制訂中的角色。在香港，政制開放不長及不足，很少在政府以外而又以公職或者公共政策為專業的政治人才。自然地行政會議會向不同行政和專業吸納人才，希望用他們的行業和專業知識來輔助政府制訂政策。問題是，這種安排便埋下利益衝突的種子。

但嚴格來說，行政會議成員更常見的利益和角色衝突是政治性的。前面提及林煥光的平機會主席與行政會議非官守議員兩個身分所帶來的衝突其實已不算嚴重。行政會議內還有立法會議員、人大代表、全國政協，這些人士的公職都可以與行政會議成員的身分形成衝突。

讓我們深入一些看看行政會議內立法會議員的角色。在港英管治年代，很長時間內立法局和行政局議員全部都是委任，而有部分是重疊的。立法局的會議是公開的，維持着議政的透明度，而行政局則嚴格保密，是港督的最高顧問，而港督可通過身兼兩局議員的親信領導立法局。立法局內有政治野心的人，最重要工作是得到港督賞識，從而「升班」至行政局。這種互動關係確保兩局是協助政府施政，而不是制衡政府。

港英在上世紀80年代逐步擴大立法局選舉。至90年代，彭定康出任末代港督，決定在95年把立法局改組為全面由選舉產生，而這亦是《基本法》的要求。當時彭定康也有一個重大的政制決定，就是行政局與立法局分家，兩者再無重疊。這個決定的重大意義是確立立法局監察和制衡政府的角色。行政局只是港督的私人顧問，不再領導立法局。立法局議員再無「升班」至行政局的野心，反而會更積極地履行其監察及制衡政府的職務。他們不會再協助政府施政。

《基本法》的制訂者根據上世紀90年代以前的老皇曆，一廂情願地希望回歸後持續實行「行政主導」，又在《基本法》內寫明行政會議成員包括立法會議員，期盼回復到行政與立法合作的昔日美好時光。

美麗藍圖在「七一」大遊行後破滅

董建華在2002年推行主要官員問責制，把行政立法合作的觀念再推前一步，委任立法會內主要親建制政黨的代表人物加入行政會議，建立所謂「執政聯盟」，確立政府在立法會內有穩定多數的支持。

這張美麗藍圖只不過一年就在「七一」大遊行後破滅。奇怪的是，往後幾屆政府仍然沿用「執政聯盟」這個概念。其實民建聯在2003年區議會選舉中慘敗後已經抱怨支持政府的形象，導致他們「有辱無榮」。自此之後，親政府政黨都聰明地繼續在立法會內外批評政府，只不過火力可能沒有民主派那麼猛，以及在投票時放政府一馬。


不過在投票支持政府前，他們會與政府「講數」，在政府願意妥協後才於「成功爭取」的基礎上支持政府。

把這些親政府的政黨吸納至行政會議，客觀效果是政治利益輸送。他們會在立法會繼續努力地表現出監察和制衡政府的角色，然後用在議會內的票作為政府向他們妥協、讓步的籌碼。他們據此向市民宣稱只有他們才能辦事，民主派便只能破壞、不能建設。可憐的是政府每次都被執政聯盟中的政黨「抽水」，根本沒有可能建立政治威信，現在倒過頭來是政府只能被建制派「辱」，然後還建制派一個「榮」。

香港政治生態發展如斯，已成畸形。林奮強因為賣樓事件陷入利益衝突指控，但其實每天行政會議都在利益衝突的設計中運作。香港的民主派、傳媒、評論者不要只見樹木、不見森林！