政府機構改革 體現大國標準

<轉載自2018年3月19日 明報 社評>

即將於明日（20日）閉幕的十三屆全國人大第一次會議，將有諸多的紀錄載入史冊，這不僅是因為修改憲法取消了實行30多年的國家主席任期限制，也不僅是因為首度設立監察全體公職人員的國家監察委員會，還因為會議17日通過的國務院機構改革方案，涉及範圍之廣、調整程度之深，為歷次政府機構改革之最，更重要的是，這一改革，顯示了中國建立走向世界舞台的現代化政府體系的決心。

移民局與國際合作署 顯對外開放大國責任

這是改革開放以來的第8次政府機構改革，1982年的第1次改革，主要任務是「消腫」，那次改革，把當時國務院100個部門砍掉了41個，人員編制由5萬多人減為3萬多人。1998年的第4次改革，國務院機構再由40個精簡為29個，人員編制由3.23萬減至1.67萬。2008年第6次改革後，國務院組成部門減至27個。今次的機構改革，不再只注重部門的精減，而是突出加強政府的統籌和服務功能，改革後國務院組成部門雖增加了一個，但直屬機構大減，退役軍人事務部的成立、新組建國家市場監督管理總局、新組建國家醫療保障局，都給人以施政現代化的新氣象，真的如十九大報告所指的「推進國家治理體系和治理能力現代化」。當中又以移民管理局和國際發展合作署兩個部門的設置，最具劃時代意義。

移民管理局將公安部的出入境管理、邊防檢查職責整合，主要職責包括擬定移民政策並組織實施，負責出入境管理、口岸證件查驗和邊境往來管理，負責外國人停留居留和永久居留管理、難民管理、國籍管理，非法移民遣返，承擔移民領域國際合作等。從出入境管理，到移民管理，幾字之差，意義迥然。從單純的管控國門，到服務管理移民，開放之意不言而喻。

中國經濟的高速發展吸引了不少外籍人士，而中國新興產業和科技的發展，亦帶動人才需求。2016年2月，國務院辦公廳印發《關於加強外國人永久居留服務管理的意見》，特別提到進一步完善國家移民管理機構設置和職責配置的職能。同年6月，中國正式加入國際移民組織。

聯合國數據顯示，1990至2015年，在華居住的外籍人口已從37萬人增至97萬人，25年間增長了60萬人。雖然與西方發達國家相比仍是小巫見大巫，但隨着國家移民管理局的誕生，中國以往謹慎保守的移民及國籍政策或會出現微妙變化。中國近年熱中扮演全球化大旗手角色，未來全面開放幅度更大。種種變化都要求中國改變以往以控制為主的管理機制，更加積極參與吸引專才的國際競爭。

新設立的國家國際發展合作署，整合了商務部對外援助、外交部外援協調等職責，類似於美國國際開發署（USAID）、日本國際協力機構（JICA）及英國國際發展部（DFID）等機構，這類機構是發達國家政府的標準配備。改革開放以前，中國就設有對外經濟聯絡部，統籌外援事務。近年隨着國力提升，中國對外援助的力度也在增加，平均每年達200多億人民幣。2017年，中國政府新承諾各類援助外國項目309個，協助外國培訓各類人才近15萬名，惠及128個國家和地區及國際組織，僅「一帶一路」沿線國家就援建近60個農業、工業、交通、能源、通訊的重大基礎設施項目。

服務型政府雛形已現 顯示治理體系現代化

國家主席習近平在十九大報告中明確指出，中國特色大國外交就是要推動構建新型國際關係，推動構建人類命運共同體。組建國際發展合作署，就是要在外援日益複雜多元的形勢下，就是以一個綜合、系統的部門來提升援外效率，改革援外模式，更好服務外交佈局。同時也向世界展示大國擔當和大國責任，彰顯中國既重利更重義的新型外交觀，這也是中國走近國際舞台中心的一大標誌。

從上述兩個部門的設立可以看到，中國的政府機構改革已經不僅限於簡政放權、提升效率，而是開始意識到中國的國際義務，開始以全方位的大國標準審視自身責任。

非國務院組成部門（非內閣部委）的設立或撤併，國務院可自行決定，因此目前提交人大審議的改革方案還不是今次國務院機構改革的全部內容。特別是一些與中共黨務機構改革配合的政策性部門，如涉港涉台部門，未來去向仍未最後確定。

綜觀過去40年中國歷次機構改革，變化快，機構缺乏穩定性。這固然是因為中國一直處在快速的轉型過程中，經濟社會發展很快，政府機構調整的節奏也很快。惟以往機構改革最大的教訓就是：換湯不換藥，「穿新鞋走老路」。新國務院機構設置已初步具備與世界接軌的服務型政府之形，能否真的實現治理體系現代化，仍待觀察。