以黨代政 效率提高 監督犧牲

<轉載自2018年3月25日 明報 社評>

中共中央在本月21日公布《深化黨和國家機構改革方案》全文。改革開放40年間，中共和國務院分別進行了4次和7次機構改革，歷次改革的廣度與深度，都沒有這一次改革來得深入徹底。過去的改革，出於簡政放權，裁撤某些機構和人員，或者增設一些機構，以適應時代變化需要，或者重組中共和政府職能方面的權力。這一次改革，可說徹底實行了以黨代政，由中共包攬權力，這樣的做法，或許能夠提高施政效率，卻將中共置於絕對的領導地位，監督施政的機制根本難以發揮效用。

這次改革是以修改憲法賦權進行，修憲前中共在憲法中的地位出現在序言，即解釋由中共領導中國的合理性。修憲後中共的地位在總綱第一條中明文規定：「社會主義制度是中華人民共和國的根本制度。中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特徵。」序言是敘述性的，條文內容需要嚴格執行。既然中國的制度是要由中共領導，由中共來制定國家機構的設置與分配權力就順理成章。

這次改革方案，雖然合憲，中共的絕對權力也顯露無遺。中共設置的機構，其執行機構設在政府部門內。方案中設置的中共中央審計委員會，其辦公室設在國家審計署。即是說中共「構建集中統一、全面覆蓋、權威高效的設計監督體系」，都要在審計署中由中央審計委員會辦公室來執行，審計署變相成為附屬於中共的執行機關。

改革合憲全面推行 絕對權力顯露無遺

更有清清楚楚、毫不含糊的由中共機關包辦的做法，改革方案中：「為更好發揮電影在宣傳思想和文化娛樂方面的特殊重要作用，發展和繁榮電影實驗，將國家新聞出版廣電總局的電影管理職責劃入中央宣傳部。中央宣傳部對外加掛國家電影局牌子。」在中共的機構中加掛一個政府部門的牌子，只是門面的做法。以黨代政例子還有：中央統戰部對外保留國家宗教事務局牌子等等。

中共行使的權力是依靠所謂的黨內民主加以節制，但中共內部的民主欠缺透明度，授之以權力的民眾對中共行使權力沒有發言權。以新成立的監察委為例，該機構由全國人大授權成立，理論上是對人大負責和接受人大監督，但具體的監督機制只是一年一度的籠統報告，所謂的接受輿論監督更是缺乏有效保證。監察委跟中共的中央紀委是一個班子兩塊牌子合署辦公，中央紀委書記趙樂際是中共政治局常委，當選監察委主任楊曉渡是政治局委員，權力的從屬關係十分清晰，監察委是否能夠接受人大監督實在成疑。

這次改革，也有提高效率的舉措，比如成立委員會統籌過去分散權力於不同部門的設置，中央外事工作委員會負責外事工作的頂層設計、總體佈局、統籌協調、整體推進、監督落實，將過去中共的外事辦公室和對外聯絡部，以及國務院的外交部，以至新國策的一帶一路工作，都收歸外事委員會部署。原來武警中的非軍事化部門如水電部隊退歸企業，更重要的是將消防部隊退出武警系列，過去消防員由軍人擔當，消防兵三年退役，消防服務難以專業化，對稚嫩的消防兵性命缺乏保障。這些都是這次改革找對方向的例子。

負責範圍統合精簡 部門效率提高可期

過去的改革着眼於削減政府權力，整頓臃腫重疊的機構，裁減冗員，但都未必做到提高效率的目標，服務型政府只是掛在嘴邊的口號。這次機構改革縱向合併中央與地方機構，橫向統合不同範疇的服務範圍，還有合併黨政重疊的範疇，比如李克強總理在記者會上引述，在餐廳吃飯繳地稅，打包剩菜繳國稅的生動例子，而今將國稅和地稅部門合併，不但可以提高效率，還可以降低徵稅成本。還有從目標源頭設置機構，比如組建新的生態環境部，將原來不同部門管地下水、河流水環境、農地土壤、海洋環境等等，統一到一個部門負責，這是合理的整合，提高管理效果可期。

整個中央機構改革凡60條，貫穿中共、國務院、人大、政協等各大權力機關，並且限期半年內完成，地方政府要在一年內調整跟中央相適應的部門，可謂雷厲風行。過去的改革，由於國務院的執行力未能打破固有的利益集團樊籠，有政令不出中南海的頹風，而今在習近平擁有至高無上的權力一一突破，提高效率足可期待。

然而，為了提高效率而犧牲監督機制並非可持續發展的長遠策略。鄧小平講過：「效率不高同機構臃腫、人浮於事、作風拖拉有關，但更主要的是涉及黨政不分，在很多事情上黨代替了政府工作，黨和政府很多機構重複。我們要堅持黨的領導，不能放棄這一條，但是黨要善於領導。」這次改革可以革掉機構臃腫的陋習，換來的是黨政不分潛在風險。前任總書記趙紫陽的改革思路是黨政分家，由於削弱了中共的領導地位而未能持續執行。王岐山去年在人大會議上說，「在黨的領導下，只有黨政分工、沒有黨政分開。」黨政分工的說法，跟目前看到的機構改革方案的思路是背道而馳的，以黨代政，效率高了，回饋改正的機會少了。