盡管中國的土地市場距離真正的市場化仍然道路漫長,但三中全會已經沿着這個方向開啟了新的徵程,也必將會產生一系列影響,在某種程度緩解當前中國土地制度的矛盾,並有望產生新一輪的改革紅利。
完善農地流轉 釋放城市用地
第一,農村集體經營性建設用地流轉將緩解城市土地指標的約束,也有助於提升土地使用的經濟效率。
從增量角度評估,中國的建設用地佔比仍偏低,而集體建設用地的流轉則為未來的增量土地開發提供的空間。從中美土地資源結構對比可以看出,中國城鎮建設用地在全國土地結構中佔比僅為0.33%,而美國為3%。但中國農村集體建設用地佔比達到3%,如能有效完成農村土地流轉,將農村集體建設用地轉為建設用地,將對緩解北京、上海等發達省市的供地緊張局面有重大意義。
從存量角度評估,目前處於城市拓展區範圍之內,但在產權屬性上仍是集體所有的存量建設用地,雖然是工商業或住宅(小產權)用途,但是使用效率普遍較低,如果能夠在新的改革方向之下,重新配置這部分土地,則不僅可以提升土地的使用效率,也可以釋放出更多的城市用地,而且這部分土地已經處於城市之中,其經濟價值更大。
從珠三角案例看,該地區城市建設用地中,30%為國有,70%為集體,在集體建設用地中40%是經營性用地,60%是工棚、宅基地等形式的住宅用地。總體看,集體建設用地流轉空間極為廣闊,可緩解城市土地指標的約束:從現有土地利用結構看,城鄉建設用地佔全國國土面積的2.3%,其中81%以上為農村建設用地,城市建設用地比重不到20%;理論上,將現有農村建設用地轉化為城市建設用地空間極大。
第二,集體建設用地流轉將改變城市存量土地的使用結構,表現為工業用地佔比的下降和商業用地佔比的上升,這會帶來城市的轉型甚至城鎮化的轉型。
通常,不同發展階段、不同的城市功能定位以及不同的城市發展規劃都會導致城市建設用地的配置結構呈現規律性變化,即通常會從工業和住宅用地主導的階段,過渡到商業和基礎設施主導的階段。
更為重要的是,城市建設用地結構的變化事實上反映的是城市的轉型,在工業化和城市化的中後期階段,大城市或中心城市通常會成為工業的總部經濟中心和生產性服務業中心,佔地面積較大的工廠則逐步外遷,導致城市中心工業用地比重逐步下降。
相反,隨着大城市或中心城市成為金融、會計、諮詢等現代生產性服務業中心,服務業就業人口逐步增加,進而帶來住宅用地、商業用地以及教育文化、生活配置等基礎設施用地的增加。
作為一個結果,通常會看到工業用地佔比將會下降,且佔據最低的比例;基礎設施和商業用地佔比會上升,但住宅用地佔比通常是最高,東京圈住宅用地佔比曾高達58%。城市的增長動力會發生轉換,單位建設用地的產出增加將主要來自於服務業,而且單位商業用地產出通常會數倍於工業用地,東京圈為5倍。
具體到中國的情況,目前來看,北京、上海、深圳、天津等一綫發達城市正逐步過渡到這個階段,城市建設用地中工業用地的比例會日益減少,住宅、商業和基礎設施的用地比例將增加,而且在農村集體建設用地流轉和工業外遷兩個力量的疊加驅動下,新增的工業用地將主要集中在大城市的周邊或郊區集體建設用地上。
增土地使用效率 添農民工財產
第三,盡管集體建設用地流轉部分緩解城市土地指標緊張的約束,但未來中國土地城鎮化的總體趨勢,仍然是從數量擴張過渡到效率擴張。
普遍的看法是中國的城鎮化進程主要是土地面積的擴張,人口擴張速度相對較慢,這導致土地使用效率的偏低。以單位建設用地二三產業增加值作為衡量土地使用效率的指標,北京、上海、深圳最高,約是全國平均水平的6倍以上,但是還有22個省份處於全國平均水平之下,只有山東、江蘇、廣東、天津、浙江、北京、上海等省市明顯高於全國平均值。
即使是土地使用效率較高的上海市,在國際層面對比,也處於極低水平,2011年上海市單位建設用地的產出效率約為倫敦和巴黎的50%、紐約和香港的15%、東京的7%。
在這種情況下,在未來一段很長的時間內,中國土地城鎮化的核心問題將從數量擴張過渡到效率擴張,即使是集體建設用地流轉,為土地擴張提供了一定的空間,但是總體趨勢仍然是走向更有效率的土地使用,從數量擴張走向質量擴張。
第四,圍繞土地增值收益分配的改革,可能為農民工帶來一定程度的財產性收入,從而成為推動轉移人口市民化的潛在突破口。
一個普遍的看法認為轉移人口市民化的最大障礙在於成本無法負擔,但事實並非總是如此。轉移人口與城市居民的最大差距並非流量的工資性收入,而是財產差距,財產差距難以破除的關鍵原因,並非農民沒有財產,而是財產無法通過市場途徑變現。
目前來看,農民的財產為三類即耕地使用權、宅基地使用權、房屋所有權,這三類財產若能市場化變現,人均資產性收入將會明顯增加,可以在很大程度上覆蓋轉移成本。
此外,若能按照三中全會所指引的方向,在土地增值收益的分配環節,適度提高耕地佔用、宅基地流轉的增值收益分配比例,那麼農村轉移人口市民化問題的成本壓力就沒有想像的那麼大。
農業規模化 力追美日英
第五,耕地流轉是實現農業規模經營和農業現代化的前提條件,下一階段,中國農業生產經營方式的轉變將成為新的亮點。
截至2011年底,全國實行家庭承包經營的耕地面積為12.77億畝,其中已經流轉的總面積為2.28億畝,流轉面積同比增速達22.1%;在改革政策的推動中,按照2011年的流轉面積和流轉增速簡單框算,中國將於2020年前實現耕地「全流轉」。
目前流轉水平最高的地方集中在沿海發達省市,2011年上海、北京、江蘇、浙江的流轉面積佔比分別已達58%、46%、41%、40%。從目前趨勢看,下一階段,中西部糧食大省推進耕地流轉的速度較快、潛力更大。2011年甘肅、河南、山西、河北的流轉面積增速分別高達88%、51%、50%、46%。
不過,耕地流轉和規模經營的目標,並不是簡單的農藥化肥使用密度的增加,也不是單產的提高,而是農業勞動生產率的擴張、生產成本的下降和農作物質量的提升。
從國際對比來看,中國的農作物單產僅僅低於作為發達國家的美國、英國和日本,遠遠高於印度和巴西,是世界平均水平的1.6倍,規模種植本身不僅難以增加,甚至有可能減少單產。而且中國的化肥使用密度是世界平均水平的2.5倍,遠遠高於美國和英國,規模經營並不會帶來農資使用總量的增加,但是會帶來使用結構的變化,如生物農藥和有機肥料的需求量會結構性增加。
因此,規模經營的關鍵是通過生產和管理方式的機械化來實現勞動生產率的提升,目前中國的農業勞動生產率是日本的1%、美國的20%、世界平均水平的50%,提升空間較大,尤其是收割領域。
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