美國新國安戰略的四大特色

<轉載自2018年1月30日 明報 觀點版 撰文：黎蝸藤 旅美歷史學者>

去年底美國發布了國家安全戰略報告（國安報告），今年初國防部又發表了國防戰略報告（國防報告）。兩份文件都是國防部長馬蒂斯與國家安全顧問麥克馬斯特主持的，內容上一脈相承。新國安戰略是特朗普、班農及共和黨傳統右翼思想的大雜燴。

與以往報告相比，新國安戰略有四大特色。

特朗普時代 現實主義回歸

第一，從自由主義轉向現實主義。美國戰後一直推動自由主義國際關係觀，它以提倡人類共同利益和共同價值觀為出發點，強調國際協作，構建國際多邊組織體系，以國際法作為解決紛爭準則。後冷戰時期，以世貿組織成立為標誌的全球化潮流，讓自由主義思維更上一層樓。「地球是平的」構建了全球一體化的願景。

特朗普時代，現實主義強勢回歸。國安報告開宗明義地以教科書一般的語氣說「在歷史上從未間斷的中心議題，就是（國家間）權力的競爭」，美國面臨的是一個充滿競爭的世界。

這種轉向之所以產生，除了奧巴馬與特朗普及共和黨右翼在思維方法上的差異外，也存在邏輯上的合理性。如國防報告所言：「以規則為基礎的國際秩序已經衰落……國家之間的策略競爭，已經超越恐怖主義，成為美國國家安全的首要關注。」新戰略把對美國的挑戰分為三類：「修正主義強權」的中國與俄羅斯；伊朗與北韓這兩個「支持恐怖主義」的「流氓政權」；恐怖主義只敬陪末座。奧巴馬擔心的氣候變化問題提都沒提。

氣候問題需要國際協作，自不必言。奧巴馬時代最大的直接安全威脅是恐怖主義，其對手不是某個特定的國家，而是彌散在各處構成網絡的恐怖主義者。構建國際反恐聯盟等多邊組織是必然的選擇。但當美國認為最大的威脅已不是這些「非國家」，而回到傳統的「國與國之間的對抗」的老場景時，現實主義回潮就順理成章了。

與國際觀轉變同步的是，美國已不再秉持自由主義世界觀時代「美國是領袖」的好感覺了；相反放下姿態，強調美國「爭取領導世界」。美國把自己從一個需要兼顧全球利益的「班長」，退下來成為爭奪全球利益的競爭者。

把中國視為「對手」

第二，明確「修正主義」的中國為最大對手。奧巴馬時代，中國被定義為「戰略伙伴」。當時美國雖然已感受到中國挑戰，也意識到「吸納中國以自由化中國」行不通，但其應對還是主導構建一個新多邊體系（跨太平洋伙伴協定，TPP），強調國際法規則（如《聯合國海洋法公約》），以應對氣候變化為「美中聯手應對共同危機」的模範項目，試圖把中國以「老二」的身分，吸納到美國當老大的體系中。

新國安報告徹底否定了「吸納中國」的戰略，形容中俄都在「挑戰」美國的權力、影響與利益，試圖「侵蝕」美國的國家安全與繁榮；她們「決定」把經濟變得更不自由與更不公平、增加她們的武力、利用對信息與數據的控制，壓制她們的社會與擴張她們的影響力。新戰略把中國視為「對手」，雖然比「敵人」稍好，亦強調「競爭不總是意味着敵意，也不必然走向衝突」（competition does not always mean hostility, nor does it inevitably lead to conflict），但「不總是」、「不必然」的提法，已把「競爭對手」上升到「準敵人」層次了。

值得強調的是，去年以來美國左右兩翼取得對中國「強硬」的共識，無非是「左鷹」與「右鷹」的分別。2017年美國對中政策被親中派的伊萬卡等左右，特朗普也幻想中國能施壓北韓放棄核武器。在2018年，這些「鴿派」聲音都會陷入低潮。

經濟鬥爭升至國安層次

第三，把經濟鬥爭上升到國家安全層次，強調國家安全就是經濟安全。奧巴馬時代，經濟繁榮雖出現在國安報告中，但地位遠沒有在新國安報告中那麼重要。奧巴馬醉心於經濟全球化，開放美國市場，讓其他國家「搭便車」，相信這樣形成經濟一體化後，美國憑藉經濟規模、金融領導地位、科技創新優勢能補回被「搭便車」損失的利益；同時建立國際體系也有助美國繼續引領制訂全球化規則。TPP就是這樣的產物。

這種邏輯不能說錯，也不是沒有效果，但造成了美國國內巨大分配不公平。全球化體系把世界各國的收入「拉平」了。美國的1%人口收入更高了，但美國的99%人口卻日益向中國的99%看齊，國內各階層無法共享經濟繁榮。這是特朗普贏得大選的主要原因。

特朗普時代，貿易保護主義重新抬頭，當然這是以「公平貿易」為口號的。值得注意的是國安報告強調會「區分經濟上的競爭對手，一類是遵從公平與自由市場原則的，一類是幾乎沒有遵從這些原則的」。前者即使與美國存在貿易不平衡，美國也認為是「健康」的；後者明顯指向「非市場化經濟地位」的中國，則會動用各種合適的手段應對。這種劃分把日本、南韓、德國等自由市場國家，與中國等國家區別開來。

美國在2017年通過稅制改革，已經磨刀霍霍地準備對中國的「稅務戰、資金戰、貿易戰」。日前美國向洗衣機與太陽能板徵收重稅，打響對中貿易戰的第一槍。對特朗普而言，太陽能板是理想的選項。雖然在數據上，進口自中國的太陽能板只佔8%，但中國製造太陽能板主體部件出口到東南亞的中資工廠，再組裝一下就出口美國，就不算到中國出口統計中。奧巴馬時代，美國「隻眼開隻眼閉」，特朗普就一起徵稅堵住漏洞。此舉當然會影響美國的相關產業，特別是安裝太陽能板的產業。但特朗普本來就反對光伏能源，斷絕了其生路，給化學能源讓路正好，故根本不在乎。

美威脅用核武機會增

第四，強調軍事硬實力。特朗普擬在財政預算案中把國防開支提升7%。國防報告的主要功用是向國會爭取撥款，於是開宗明義地要求「建立更加致命的武力」，首要目標是把「戰爭準備放在第一位」，在3個關鍵區域——即印太區域、歐洲與中東——阻止侵犯。具體的硬件資金運用上，最惹人矚目的是放在首位的核武器現代化。報告強調核武器不但會用於阻嚇核攻擊、非核戰略攻擊、大規模的傳統攻擊，也會用於「對抗競爭者的『脅迫』戰略」。這意味着美國以後威脅使用核武器的機會將會大得多。

對大東亞局勢來說，國防報告最值得關注的是，除了重新強調南海問題的重要性外，還強調在印太區域擴大同盟與伙伴。2017年美國「讓出南海」，打造美國、日本、澳洲、印度「鑽石同盟」；2018年美國將會重回南海，在南海國家中招兵買馬，再找支點。最近美國國防部長馬蒂斯出訪東南亞，就是重新介入南海的信號。