<轉載自2018年1月15日 明報 筆陣版 撰文：林泉忠 台灣中央研究院副研究員>
繼上月12日美國總統特朗普簽署包括言及美台軍艦互停、高階軍官互訪及邀請台灣參加空對空「紅旗」軍演等衝擊中美關係的《2018財政年度國防授權法》後，美國眾議院於1月9日無異議通過震撼中美台關係的、鼓勵美國與台灣之間所有層級官員互訪的《台灣旅行法》（HR535）。
如果說2018財政年度國防授權法的涉台部分，使美國在原有的《台灣關係法》基礎上，得以進一步強化美台之間在安全領域上的合作，賦予了美國與台灣建立邁向「準軍事同盟關係」的法律依據，那麼台灣旅行法一旦通過並付諸實施，則意味着1979年以來美台之間的「非官方關係」宣告終結，雙方得以構築實質「準外交關係」。此為美台關係的重大突破，可能影響日本等欲與台灣強化關係的國家調整對台政策，此舉亦勢必衝擊處於「不確定」狀態的中美關係，迫使北京重新評估欲與美國建立的「新型大國關係」戰略。
自從美國與北京建立外交關係，並與台灣於1979年斷交後，台灣的總統、副總統、行政院長、外交部長與國防部長一直未能訪問華府。依據2001年美國國務院公布的對台交流相關規定，美國國防部與國務院辦公室主任以上級別的官員，不得以官方身分訪問台灣。儘管美國也曾派閣員訪台，不過都會避開敏感的國防、外交領域，多限於商務、教育、環保等方面交流。
基於維護政權的合法性，「台灣問題」向來是北京外交政策，尤其是對美、日等大國，最重視、最步步為營的核心議題。因此美國衆議院通過台灣旅行法如何震撼北京，也就不難想像了。
消息傳來，中國外交部發言人陸慷第一時間嚴厲回應，他表示有關法案嚴重違反「一個中國」政策和中美3個聯合公報確立的原則，干涉中國內政，中方堅決反對。美國應恪守「一中政策」和中美三公報原則，「慎重處理台灣問題，不要與台灣進行任何官方往來和接觸，不得向『台獨』勢力發出任何錯誤的信號」。官方喉舌《人民日報》海外網的報道也指出，一旦該草案成為法律，就意味美台交往公開官方化，「中美關係的基礎和兩岸和平的基礎都將被嚴重衝擊」。以鷹派思維見稱的《環球時報》更是按捺不住，1月10日以〈美眾議院「台灣旅行法」是「摧毁台灣法」〉為題，警告美國此舉將迫使大陸出手解決台灣問題。北京大學國際關係學院院長賈慶國在受訪時，也表示如果美國官員可以隨便赴台灣訪問，就等於美台恢復官方關係，意味中美建交的政治基礎就不存在了。如果美國總統簽署了該項法案，中美之間必然會發生對抗，甚至導致中美斷交。
不過，就近期動態發展為例，中方的嚴厲警告所產生的效果似乎有限。其實，早在特朗普於上月簽署2018財政年度國防授權法前，中國駐美公使李克新即嚴辭表示，若美國軍艦抵達高雄，中國將啟動《反分裂國家法》，對台灣進行「武統」。然而，如此最嚴厲的警告並未能阻止特朗普簽署此一法案。
根據美國立法程序，眾議院提交法案至參議院後，參議院倘同意則直接通過；若參議院再提出新的版本，則新版本將重新送交眾議院討論並表決。當兩院通過一致的版本後，即可將法案送交總統簽署，始具法律效力。相對於偏重民意的衆議院，參議院較傾向重視國家整體利益，未必與衆議院取態一致。然而相較於民主黨，傳統上共和黨更傾向支持台灣，而當下參議院同樣由共和黨佔多數，加上衆議院通過此法案時是無異議一致通過，因此參議院不通過的可能性並不高。
一旦參衆兩院都通過，基於台灣旅行法可成為與中國討價還價的新牌，且是否實施，主導權掌握在總統手裏，因此特朗普恐怕最終還是會簽署。無論如何，今次美國衆議院通過台灣旅行法，彰顯四大意涵。
彰顯四大意涵
其一，特朗普於去年11月風光訪問北京，中國輿論一片唱好中美關係，甚至中美將簽署「第四公報」的傳聞更一度甚囂塵上。然而台灣旅行法在衆議院無異議通過，是對此一廂情願的判斷的「打臉」，兩國關係並未趨於穩定，中國崛起時代的中美關係仍然充滿高度不確定性。此次新動態，也意味北京欲建立「新型大國關係」的外交戰略遭遇重大挫折，同時習近平時代以來傾向用中美關係以牽制台灣的策略並沒有成功 。
其二，突顯崛起後中國對美國國會的影響力仍然極低，近年來傾向積極的對美國國會的游說活動遭到挫敗。基於1979年台美斷交的毁滅性挫折，其後台灣不分朝野，長久以來均積極開展對國會山莊的游說活動，同時強化與華府具影響力的智庫維持密切交流，在華府建立了相當堅實的「親台網絡」。有鑑於此，北京近年來也憑藉其崛起後所擁有的更多資源展開反攻。然而基於意識形態的思維，包括對拒絕民主的崛起中國的不信任，以及對落實民主自由台灣的支持與同情，國會山莊並不輕易接受北京籠絡與恫嚇。
其三，台灣旅行法的效應之一，是對台灣政府與社會的一劑強心針。在中國大陸步入崛起高峰期的年代，兩岸力量的差距愈來愈懸殊，台灣海峽是否能繼續長久地「維持現狀」，包括台灣社會在內也愈來愈不看好。對台灣而言，在自我能力無法獨立抗衡大陸的情勢下，進一步強化與美國及日本的關係是必然選擇。如今美國願意進一步支持台灣，至少對當下蔡英文政府將產生加分作用。
其四，美台官員互訪一旦落實，將可能產生骨牌效應，勢必影響其他國家思考是否跟隨。倘若對北京而言最具戒心的日本及歐盟也仿照美國，開放與台灣的閣員互訪，毋庸置疑那將是中南海一場噩夢。其實日本已於去年3月派遣總務副大臣赤間二郎訪問台灣，開了閣僚級官員公開訪台先例。倘美國落實台灣旅行法，將相當程度降低日本與台灣閣員互訪的壓力。
話說回來，即使美國參議院順利通過台灣旅行法，而特朗普也簽署該項法案，然而並不意味美國就會不考慮北京因素而加以實施。特朗普應會強調簽署此法案，並不意味台灣總統就可以訪問華府，也不意味美國改變「一個中國政策」。正如簽署了2018財政年度國防授權法，但是白宮並無計劃讓美國軍艦停靠高雄港一樣，特朗普當會考慮對中美關係的衝擊，因此對開放美台官員互訪將持謹慎態度。另一方面，台北亦勿見獵心喜，應維持克制及小心翼翼的態度，應對北京下一波施壓。
對北京而言，短期內自然是會竭盡全力，加大力度進行對國會山莊的游說工作，以阻止參議院通過台灣旅行法，同時擬定因應事態發展的反制措施；長期而言，重新研究制訂中國崛起時代有效的對美戰略，則是刻不容緩。
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