2014年2月13日 星期四

廉政公署40年

<轉載自2014213 明報 筆陣版 撰文:蔡子強 中文大學政治與行政學系高級講師>

不經不覺,到了這個周末,廉政公署已經成立了40周年。香港由遍地貪污腐敗,搖身一變成了廉潔之都,肅貪倡廉成了港人的核心價值,廉署可謂功不可沒。

其實在很多地方,都知道貪污所造成的禍害,因此不缺反貪機構。問題只是,這些反貪機構,能否真心誠意,雷厲風行的反貪,還是只是一個幌子,敷衍了事,甚至裏外勾結,反而成了另一個貪污「太上皇」。所以,關鍵並不在於是否設立一個反貪機構,而是在於廉署這樣一個反貪機構,有什麼條件讓它能夠成功﹖

廉署的獨立性

首先,關鍵在於廉署的獨立性。那麼究竟廉署的獨立性又從何而來呢﹖

從成立那一天起,它就叫「總督特派廉政專員公署」(九七之後才改稱「廉政公署」),顧名思義,它直屬於殖民地總督,亦即是政府最高決策層,而非隸屬於其他政府部門,受其他官員所管轄,因而可以盡量免於糾纏及受制於部門間錯綜複雜的利益,以及人事瓜葛。除了港督之外,任何部門任何官員,都無權干涉廉署的工作,而且都可以是其調查對象,不能干預。

廉署成立之前,貪污案件由警務處的反貪污部處理,其領導的級別,只是與當日震驚全港的葛柏貪污案中的當事人葛柏同級。試想想,這樣一個部門,又如何可以放膽處理牽涉警務處高層的貪污案件,否則的話,豈非「太帥頭上動土」﹖因此,獨立偵案根本無從說起。此外,這個警隊反貪污部人員編制也太少,根本難以處理堆積如山的投訴。而且,因為反貪污部的級別太低,亦讓它不被其他政府部門瞧得起,當它調查時,往往得不到其他部門配合。

當日推動廉署成立的《百里渠報告書》,詳細列明和分析了這些弊端,讓港督麥理浩明白到成立獨立反貪機構的重要。因此,把廉署獨立出來,直屬殖民地總督,既解決級別和人員編制的問題,亦向公眾表明政府打擊貪污的決心,這麼多年來,證明了是廉署成功的一大關鍵。九七後,廉署改為對特首直接負責。

其次,廉署在組建之初,由領導到很多中層骨幹,都非本地人,而是英國人。例如,自廉署在1974年成立,首7位廉政專員,都是英國人,直到1996年,也即是回歸前夕,才改由梁文建這位華人擔任。這一樣有助於廉署的獨立性。

由英國人直接掌管廉署,固然可說是殖民地政府不信任香港的華人,要把這個權傾一時的敏感機關,牢牢控制在自己手裏,但客觀出現的一個好處是,它對社會上千絲萬縷的政商利益,複雜的人事瓜葛,可以比較超脫,不用常常要為了賣親朋戚友的帳,又或怕得罪權貴,而投鼠忌器。這在廉署成立之初,需要確立它雷厲風行的工作方式時,以及一套全新的反貪文化時,顯得尤其重要。

領導人的決心和意志

第二,領導人的決心和意志,也一樣至為關鍵。

在廉署成立的首年(19742月到12月),它共收到3189宗有關貪污的投訴,當中與警務人員有關的,竟高達四成半,達到1433宗。在那個年代,警察確是政府的最大貪污毒瘤,利用手上執法權力,四處受賄。到了1977年,一年之內,廉署更起訴了272名警務人員,當中145名被定罪。因此廉、警關係可說是一觸即發,而警察正是一個社會執法、維持治安和秩序的重要支柱,當中的利害關係,可想而知。警察遂因反貪問題,成了政府的一大潛在炸彈。

到了197710月,於短短首3個星期,共有140名警員被捕,後來又再在1025日,單一日內再有34名警員被拘留,警隊內可說是風聲鶴唳,人人自危。結果,他們反撲,要求叫停廉署的工作。1028日,2000多名警務人員在香港的心臟地帶中環聚集,再操往警察總部抗議,會見警務處長,反映他們對廉署的不滿。之後,當中較激進的一群(據報道由40100人不等),更衝進廉署的總部,大肆搗亂及傷人,震驚全港。當時的總督麥理浩為了安撫警隊,遂於115日,頒布局部特赦令,特赦在197711日前所有曾經涉及貪污,但卻未進入檢控階段的公務員

這是廉署成立之後經歷的最大危機,當時很多人都擔心從此廉署會否成了一隻「紙老虎」,政府的反貪工作前功盡廢。但事實證明,麥理浩卻不是如此一個窩囊的人,這次妥協只是一種權宜之計,政府並沒有就此屈服,對廉署的支持反而有增無減,至於當日鬧事的警察,事後,更有近百名遭秋後算帳,遭解除職務。從這次危機中可以看到,在一個貪污已經蔚然成風的社會,厲行反貪,要動真格,必然會惹來既得利益的猛烈反撲。

社會大環境轉變造就廉署成功

第三,廉署的成功,也與整個社會大環境的轉變,有密切關係。

香港於1970年代開始經濟起飛,政府能夠徵收到的稅款亦大增,掌握大量資源。政府財政寬裕,才可以高薪養廉。

另外,政府有錢,亦可以大興土木,大搞建設。麥理浩於1971年來港履新,他是香港殖民史上,最大而有為的一位總督,備受港人愛戴。其任內的建設,包括大規模興建公共房屋,擴充和提供免費教育,興建海底隧道、地下鐵路等基礎建設,提供社會福利為低下階層建立安全網等;另一方面,他亦在勞工保障、公務員本地化、民意諮詢渠道等領域,進行了改革。透過這些建設、改革,以及整體上經濟的蓬勃發展,普羅市民生活大大得到改善,分享到經濟成果,矛盾因而獲得紓緩,社會也漸趨合理化。在這樣一個環境倡廉,才可事半功倍。民眾會否奉公守法,支持肅貪倡廉,那是與整個體制的認受性,密不可分的。

宣傳教育成功

第四,除了肅貪之外,倡廉也是廉署的工作重點,過去廉署的宣傳教育工作可謂做得相當成功,讓有關的概念和價值深入民心。

最為經典的,莫如是連前廉政專員黎年,都曾在官方網頁中稱讚過,說市民耳熟能詳的標語「廉署保密,密密實實」。而廉署在成立之初能迅速取得市民的信心,願意挺身舉報,很大程度是基於市民相信廉署能夠保密,讓舉報者不會被秋後算帳。

再舉個例,廉署的第一個電視廣告,是1975年推出的《小販》,當中也有膾炙人口的兩句:「我日捱夜捱搵兩餐,你還要在乞兒兜中搶飯食。」這是描述一位在社會最底層的街邊女小販,遭執法人員索賄,壓榨其血汗錢,因而忍無可忍,憤而到廉署舉報。其後,廉署還陸續得到不少廣告大獎。

廉署的挑戰

40年來的努力和成功,確是為廉署的工作累積了雄厚本錢,但這卻並不代表廉署在未來是毫無挑戰。

首先,近年政府最高層官員,例如前特首曾蔭權、前政務司長許仕仁,以至前廉政專員湯顯明,陸續被捲入公職人員行為不當以至貪污等指控風波,這都讓公眾對官員的操守和廉潔之信心大減。當廉政專員都其身不正時,廉署要肅貪倡廉,公信力和說服力,也必然大打折扣。

其次,隨香港與大陸交往日增,兩地逐漸融合,文化和風氣亦互相滲透,這對彼此在廉潔的觀念和看法上,將產生相當衝擊。尤其讓人擔心的是,當貪污案件牽涉國內以至國內官員時,廉署以至港府的最高層,會否毫無顧忌,有強大的意志把肅貪工作貫徹到底?在湯顯明風波中,我們見到的是一個熱中涉足中國官場,不惜分拆帳單也要豪華宴請中國官員的廉政專員。

第三,香港人權意識日漸高漲,廉署過往很多辦案手法,都因為侵犯私隱、漠視人權等理由,逐漸受到質疑,在可見將來,廉署偵案將受到愈來愈大的挑戰。

第四,近年香港政治傾軋頻繁,政圈中人往往把對政敵的攻擊,上升至腐敗、舞弊、以權謀私等層次,以求加強殺傷力,更會動輒到廉署舉報,讓廉署慢慢成了「夾心人」,無論最終調查結果如何,都難免開罪其中一方,而遭受質疑,成了政爭的「磨心」,傷害到機構的公信力。

最後,近年香港階級和政治矛盾日益尖銳,世代之爭、官商勾結的指控、政改爭議等等,都開始侵蝕整個體制的認受性,當政府和社會都被視為不公義時,肅貪倡廉的工作,其說服力亦會打了折扣。
 
廉署經過40年的努力,曾經取得巨大成功,但在今天香港處於一個急劇轉變的年代,能否克服前述種種的挑戰,只能拭目以待了。

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