2014年8月21日 星期四

進行「香港退休保障的未來發展」研究計劃的心路歷程

<轉載自2014821 明報 觀點版 撰文:周永新>

去年6月,我們(港大研究團隊)受政府的委託,進行名為「香港退休保障的未來發展」的研究計劃。經過一年多的努力,我們於今年6月底提交報告,後按負責督導研究的委員會所提交的意見作出輕微修改後,研究報告終於在昨天呈交扶貧委員會討論,並於同日向公眾發布。

老年貧窮問題嚴峻

研究團隊很珍惜這次透過《明報》的平台,解釋一下研究報告的內容及其中的重點。首先,我們接受委託進行研究,心情是戰兢的,除了退休保障是政黨和公眾關注的議題外,更重要的是研究關乎全港市民的福祉,每年涉及的公共開支也以百億元計算。因此,研究團隊成員雖對香港的退休保障各有自己的意見,但我們盡量以客觀和科學的態度來進行研究,更避免受到相關團體和組織的影響和游說,以至我們在立場上有所偏差。

研究工作開展後,我們第一個問題是︰現時的退休保障可為年長市民提供充足的生活保障嗎?如果推算到2041年,現時的退休保障安排有什麼不足的地方?為了解答這個問題,我們分析了現時政府為年長市民提供的社會保障,及其他如強積金計劃等安排。我們的結論十分確定︰老年貧窮問題是嚴峻的,絕對不可忽視。以現時65歲及以上的100萬長者來看,其中18萬倚靠綜援過活,其餘42萬領取長者生活津貼。根據去年扶貧委員會發表的《2012年香港貧窮情報告》的計算,若以入息中位數的一半作為「貧窮線」的定義,當時長者之中,3個有1個生活貧困。對於老年窮人的數字雖有不同的看法,但從我過去所做的研究,及與年長市民的親身接觸,我們確實的知道:不少長者對如何支撐自己的生活完全沒有把握,也對未來感到徬徨無助。

這樣,未來二三十年,老年貧窮問題會否改善?強積金計劃會有幫助嗎?我們分析了未來人口發展的變化︰除人口持續老化外,最值得我們注意的是,在增加的老年人口中,耆老(75歲以上)所佔的比例將愈來愈大,他們對生活保障和醫護服務的需求是社會必須正視的問題,也必須盡早尋求解決的辦法。

強積金的退休保障作用有限

我們發覺強積金所能發揮的作用,就算二三十年後,對解決老年貧窮問題並沒有實質的幫助。試想想︰月入1萬元的打工仔,每月連僱主的供款是1000元,1年是12,000元,10年是12萬元,30年是36萬元;就算投資有道,30年後供款連回報有72萬元,這筆數目可保障老年生活嗎?我們的結論是︰強積金可作為退休後收入來源之一,但對於較低收入的基層市民,強積金並不能免卻他們最終墮入貧困之中。當然,強積金還有一個極大的缺失,就是沒有受僱紀錄的市民完全得不到保障。

我們發覺,市民對退休保障的意識是提高了,但並不代表他們就可以早作準備。未來10年是「戰後嬰兒潮」的退休高峰期,他們部分或許有足夠儲蓄作退休生活之用,但資料顯示,他們大部分年輕時多從事製造業,薪金並不高,加上多有幾名子女需要供書教學,剩下的積蓄十分有限。他們能否維持二三十年的退休生活是一大疑問。

那麼,子女的奉養仍然可靠嗎?可幸的是,香港為人子女的,觀念上仍多認同傳統「孝道」的重要,並且在經濟能力範圍之內,也多經常給予父母金錢。不過,我們發覺,年輕一代的經濟能力正走下坡,在自顧不暇的情下,能否持續孝心實在不能肯定;更值得留意的是,50歲以下的市民,愈來愈多沒有子女或只有一兩個,他們年老時又如何倚賴子女的奉養?

其他地區退休保障制度的啟示

這樣,香港的退休保障制度應對如何發展?我們分析了與香港情類似的10多個國家和地區的退休保障制度,可以肯定的說︰世界上並沒有完美無缺的退休保障制度。我們察覺到,就算是傳統上稱為「福利國家」如瑞典、芬蘭等,採用的退休保障已脫離了過往單一退休金額的模式,不但發放的退休金按不同收入人士而有差異,退休金的資金來源也不斷擴大和多渠道化。換言之,現代退休保障制度重的再不是公平的分配,而是令不同收入的退休人士可以按自己的需要得到足夠的生活保障。

這樣的發展趨勢或許可以解釋:為什麼世界銀行建議的退休保障制度,先是以「三根支柱」作為各國和地區參考的發展方向,後再細分為「五根支柱」。對於世界銀行的建議,我們在研究報告中有詳細分析,若應用於香港,可用以下圖表來說明︰
圖表:按照世界銀行五根支柱的退休保障模式,香港年老市民享有的退休保障,可概括地交代如下:(見表)

明顯地,香港現時欠缺的,是一種由公共資源(包括來自政府和市民的資金)支付、全部年老市民皆可享有的老年金。我們要強調的是,老年金與其他國家和地區設立的退休保障有很大的分別︰老年金是國民均可享有的老年生活保障;退休保障是在職人士在退休時所掙取的權利,退休金的數目也與他們過去的收入有掛式的連繫。就如香港的強積金,退休人士退休時得到的金額,與他們在供款期內的收入是關連的。

收集得來的意見和具體發展方案

在分析各地的退休保障制度的同時,我們公開的收集市民對退休保障未來發展的意見,包括舉辦3次公開論壇、設立網站歡迎市民提交意見、組織10多場「聚焦小組」、邀請各階層市民、工會及商會成員、專業人士及基層工人發表他們的意見。另外,我們接觸了不同的關注團體和政治組織,邀請他們提交退休保障未來發展的具體方案。
收集回來的意見有兩點極具爭議︰第一是應否設立全民退休保障;第二是對於強積金所發揮退休保障功能的看法。關於全民退休保障,我們發覺爭取的團體和政黨所要求的,其實是上文所指的老年金,並不是其他地區推行與收入掛的退休保障計劃。因此,我們建議採用老年金的名稱來代替全民退休保障,避免觀念上的混淆。

對於設立老年金,社會意見明顯有嚴重的分歧︰基層市民和團體是歡迎的,認為這是年長市民應有的權利;工商界和企業老闆是反對的,認為這樣會拖垮香港的經濟;至於中產和專業人士,則多持開放態度,等待政府有確實方案後才表達意見。我們發覺,普遍市民對退休保障認識不多,其中有不少誤解,以為實行全民退休保障,香港就會變成福利社會。

強積金雖落實推行有14年的時間,但在一般市民心裏,強積金猶如雞肋,甚至認為政府成立強積金,受益最大的是銀行和保險公司。因此,有建議取消強積金計劃,或把供款轉去其他用途。我們認為,政府和積金局必須加強解釋強積金的功能,消除市民的誤解,否則強積金作為退休保障五根支柱之一的作用將大受打擊。

6個具體方案的精算推測

我們用了半年時間,才從政黨和關注團體得來10多份有具體方案的建議。我們感到詫異的是,退休保障這樣關乎大眾的民生政策,政黨和民間智庫竟沒有深入的研究,香港的政策發展怎會順暢?

10多個具體方案中,我們選擇了其中6個具代表性的方案作下一步推算之用。這6個方案包括︰爭取退休保障聯席、工聯會及香港公共專業聯盟3個組織建議的「全民退休保障」(老年金)方案;民建聯和新民黨提議的「三層老年生活保障」的改良方案;及學者羅致光所建議的「年金方案」。除了這6個方案較具體外,更重要的是建議的團體、政黨和學者,大致上可代表了社會上不同利益階層人士的意見。

對這6個方案,我們進行了30年的精算推測,主要是依據世界銀行所建議的4個準則,即計劃的足夠性、可承擔性、可持續性及穩定性。簡單來說,足夠性是指計劃所能提供的金額是否足夠以支持老年生活;可承擔性是指政府、僱主和僱員所付出財政上的承擔;可持續性是指計劃能否在未來30年保持收支平衡;穩定性是指計劃在不同的經濟表現情下能否保持穩定,不因經濟起伏而出現金額必須削減的情

在進行推算時,我們採用了「輸入」和「輸出」的分析方法,即按照6個方案建議的細則,計算每年發出的金額有多少,及每年收取的資金又有多少。我們得承認,推算是極之複雜的工作,建基的是一連串根據過往數據而設的假定,如未來勞動人口的變化、經濟發展的速率、政府財政收支的結算等。推算並不容易,但在我們所能掌握的數據中,我們相信研究團隊已盡力而為。

6個方案的推算結果,研究報告有詳細交代。從「輸入」和「輸出」的分析架構看,現在6個方案在足夠性、可承擔性、可持續性、穩定性都有不同的表現;不過,我們不能據此來評論各方案的優劣,因長者領取的金額,不同方案有不同的建議,而「輸入」的資金來源亦各有差異。因此,我們只能評論每個方案的利弊,並不能把6個方案互相比較。

我們認為,公眾最應關注的是6個不同方案的資金來源,即過往經常討論的「錢從何來?」的問題。錢當然不會從天而降,而綜合6個方案的建議,首要渠道是由政府注資或從經常開支中增加撥款,其次是把全部或部分強積金的供款撥去新計劃,也有建議在強積金之上增加僱主和僱員的供款,甚至從賺錢較多的企業徵收額外的利得稅。6個方案的資金來源各有不同,我們也無法評論哪種方法可行或不可行;其實,最終還是要由市民來作決定。例如,有兩三個方案都建議政府注資,由數百億到2000億元,但政府會這樣做嗎?市民會接受政府把相當部分的儲備撥去做退休保障嗎?

我們發覺,無論資金來自哪個渠道,社會上都有不同的聲音和意見;而意見上的分歧,很多時是因各人考慮的,常都離不開自己的利益。例如,講起可能要增加供款,中小企僱主的第一個反應是,經營已非常困難,增加供款是百上加斤;打工仔也多說入不敷支,增加供款會進一步降低他們的生活水平,他們實在無法負擔。

這樣,如何解決問題?有意見認為,既然無人願意付出,不如原地踏步,維持現有的退休保障制度。不過,我們必須指出,現在用於各項長者社會保障的開支,已達到政府經常開支的5%,隨人口老化,就算什麼也不改變,30年後開支所佔的比例會增至8.2%。所以,政府必須面對開支急速上升的問題,市民也不能視而不見。且,如果社會不尋求解決的辦法,退休保障將會繼續爭議不休,成為撕裂社會的一大議題。

研究團隊建議的方案

我們建議長者每月可領取3000元的方案,並不是以上6個方案的綜合體,也不是取長補短的結果。我們建議的方案,是在6個方案以外的另一種做法,連同其他6個方案一起供政府和市民參考和討論,並從中作出決定。

我們可以肯定的是:到了目前階段,香港必須盡快設立老年金,這是唯一可以平息30多年來退休保障爭拗的解辦法,也是唯一可以使現在和未來的長者感到安心和踏實的方案。

在資金來源方面,我們反覆的思量和分析,結論是引入「薪俸老年稅」,而分等級的稅率,一方面可以把月入2萬元以下的僱主和僱員的負擔減至最低,收入較高的僱員和付得起較高薪酬的僱主,付出的雖較多,但這是他們可以承擔的;這種的安排,效果上也可縮窄香港收入嚴重分佈不均的差距。我們的方案絕非十全十美,眼點還是建議可以得到大多數市民的接受,並盡快地落實推行。

昨天,我們向扶貧委員會匯報了我們的研究結果。有意見認為此時呈交報告,必被政改爭拗掩蓋,可說生不逢時。我們並不這樣看,退休保障是細水長流的事,我們希望扶貧委員會用心的了解報告的內容,詳細的討論及充分的諮詢市民意見,若然在現屆政府任期內作出明確的決定,我們覺得過去一年的研究工夫已沒有白費。






















世界銀行「五根支柱」概念。

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