相對貧窮綫 好心做壞事

<轉載自2013年3月8日 經濟日報 國事港事 撰文: 葉劉淑儀 新民黨主席／立法會議員>

新一份財政預算案出爐，財爺繼續其「估錯style」，庫房水浸，政府派錢，一切如常。然而，社會已對政府在每年錄得巨額盈餘的情況下，仍然拒絕推行全面的扶貧措施失去耐性，要求盡快訂定貧窮綫，以作識別及扶助貧窮人口之用。

相對貧窮綫 經濟愈好窮人愈多

於如何劃綫，據聞扶貧委員會多數委員以至政府均傾向以「相對貧窮綫（即住戶入息中位數的一半）」作為本港量度貧窮人口的主要標準。雖然一眾委員仍在商討當中的細節（例如應否將綫提高至住戶入息中位數的6成甚至7成），不過他們對這條部分人稱之為「國際做法」的相對貧窮綫顯然青睞有加，大有「捨君其誰」之勢。

相對貧窮綫貌似簡單易明，然則細看之下則不難發現其弊端甚多。眾所周知，中位數和平均數的最大分別在於中位數的變化取決於一數列中位處中間的數值，與最小和最大的數值的變動無關。因此，若單純從減少貧窮人口的政策目標考慮的話，則政府的最佳選擇（即最具資源效益的做法）當為於提高相對貧窮綫下人口的入息之餘，同時將入息中位數固定甚或降低，以用最少的資源使更多人躍升至相對貧窮綫之上，達到減貧的效果。

提供錯誤誘因 為福利減收入

然而，此一做法將減少有納稅能力的中產的數目（以及其所納的稅款），使政府可用的資源減少，並會窒礙經濟發展，影響社會穩定，具識見的政府必不為之；而若政府銳意發展經濟，則由於中產本身比基層更具競爭力，將導致入息中位數上升，使更多本非貧窮的人口墮於相對貧窮綫之下，造成「發展經濟導致貧窮人口增加」的詭異現象。

在此情況下，若政府為減低貧窮人口而勉強增撥資源予該等本非貧困，卻因經濟發展的緣故，以及相對貧窮綫本身的定義而墮於貧窮綫下的人口，則難免誘使恰恰位於貧窮綫之上的民眾戮力降低自己的入息，使自己亦符合領取福利的條件，削弱民眾的工作意慾，造成勞動力減少，生產力下降，經濟增長放緩的問題。

如此，則相對貧窮綫下的人口不斷增加，政府在福利開支增加而稅收減少的情況下將入不敷支，出現赤字預算，於惡性循環下耗盡庫房資產，導致經濟危機，最後到達必須執行痛苦的緊縮政策（即高稅及低福利政策）才能起死回生的境地。這正是以相對貧窮綫政策減貧（遑論滅貧）的歐豬五國面臨當今困局的成因，當為前車之鑑。

至於人皆稱頌為樂土的北歐三國，我知道有不少饒有資產的北歐人士其實都想移居到如本港般低稅率的地區，避免政府以超高稅率掠奪自己辛勤勞動後應得的成果。由此可見，相對貧窮綫所隱含的社會主義元素的副作用甚多，其所導致的政策亦對克盡己分的中產納稅人不甚公平。雖然政府多番強調無意向所有位於貧窮綫下的人口提供福利，然而政治現實使政府必須盡力減低貧窮綫下的人口，而相對貧窮綫以民眾的入息為準則，政府最終必定不能迴避增加福利開支以補貼相對貧窮綫下民眾的入息的問題。

效美用絕對貧窮綫 窮人更實惠

較之歐洲，我認為美國的「絕對貧窮綫」更為可取。此一貧窮綫以足以維持基本生活需要的金額為準，以具體反映民眾實際生活所需。

以美國的貧窮綫為例，美國政府委託學者調查和研究後發現一個典型美國家庭必須用於食物的最低開支佔其總開支的三分之一，故此美國將其貧窮綫定於家庭必須用於食物的開支的300%，並每年根據消費物價指數調整。如此，則政府能識別真正面對生活困難的人口，予以有效的援助，同時亦能放手發展經濟，不必擔心提高中產收入反會增加貧窮人口的問題。

當然，劃定絕對貧窮綫需要詳細調查各種生活必需品的實際物價，而何謂「生活必需品」亦勢將引發爭議。然而，由於本港原有的綜援制度本來就以受助者日常生活以至醫療教育等一系列需要制定，所考慮的因素比美國更為周全，加上香港不如美國般幅員遼闊，調查物價的程序比美國簡單得多，故此只要檢討並改善當中的指標便可作劃定絕對貧窮綫之用，過程不算複雜。

「減貧」乃社會應有之義，而「滅貧」更是一崇高理想，應予尊重。然而，以相對貧窮綫的定義而言，貧與富乃一幣兩面，有富必有貧，故非富滅而後貧能滅，不滅富則無以滅貧；而減貧則必須於發展經濟及扶助貧弱之間取得平衡，不能為減貧而犧牲社會繼續發展經濟的機會。

我呼籲社會認清相對貧窮綫於其定義中隱含的矛盾之處，並盡早研究如何劃定一條合理的絕對貧窮綫，以真正識別本港生活貧困者，盡早予以適切的援助，從而改善民眾的生活。