<轉載自2018年2月28日 明報 觀點版 撰文：宋小莊 全國港澳研究會理事、深圳大學港澳基本法研究中心教授>
去年12月12日台灣立法院三讀通過《公民投票法》（公投法）部分條文修訂，主要是將投票年齡從20歲下調到18歲；將公投通過的總投票率門檻從50%下調到25%。下調投票年齡似無可厚非，但下調投票率門檻就是無賴了。台灣《天下雜誌》報道民眾對蔡英文政府滿意度只有23.8%，不滿意度是67.7%，負值43.9個百分點的政府已淪為「潑皮」，並不意外。
早在2003年台灣公投法通過後，就有後患。儘管公投對「國旗」、「國歌」、「國號」、「國家主權」、「領土變更」限制使用，但有暗度陳倉之意。由於公投涉及國家主權、統一和領土完整問題，大陸不得不回應。2005年全國人大制定《反分裂國家法》，像這樣的法律通常由全國人大常委會制定就可以了，但由全國人大制定，正體現了其力度。這是改革開放以來，第一次提出國家將採用非和平方式和其他必要措施捍衛國家主權和領土完整的3項標準（第8條）：（1）台獨分裂勢力以任何名義、任何方式造成台灣從中國分裂出去的事實；（2）發生將導致台灣從中國分裂出去的重大事變；（3）和平統一的可能性完全消失。
從《孫子兵法》來看，該條文對不同底線提出3個相應選項：對第一個底線，國家會後發制人；對第二個底線，國家會先發制人；第三個底線，既可能先發制人，也可能後發制人，可以說道盡了各種不利情况。誰也說不準，台灣領導人頭腦一發熱，就會自以為是「山寨王」，就會試一試觸碰底線。由《道德經》言之，就是不懂以小事大。台灣制定公投法，就是自找麻煩，是後患。
降低門檻 使公投淪政治工具
在台灣制定公投法前，台灣就已舉行過所謂「沒有法源依據」的15次公投。該等公投的議題，除了台南市政府提出的「你是否同意被中華人民共和國統治」，涉及全國性主權的議題外，餘皆涉及經濟產業發展、建設項目或環保議題。而台南的議題雖帶有主權性，但也只是涉及台南地區。這些公投，或後來沒有舉辦，或達不到「雙重多數」（投票率、贊成率都過半數）要求，台灣政府完全可以不採納或否決；只有2002年澎湖縣望安鄉東吉島併入台南市公投，滿足「雙重多數」要求。
這次公投成功使陳水扁興奮非常，決定制訂公投法。該法通過後，在陳任內舉行過6次公投，但投票率都太低，沒有通過。2004年3月20日兩次，議題是：（1）如中共不撤飛彈，是否贊成政府增購反飛彈裝備？（2）是否同意兩岸協商，建立兩岸和平互動架構？2008年1月12日兩次，議題是：（1）是否同意將國民黨的不當黨產還給全民？（2）是否同意追究領導人及其部屬故意或重大過失之責任、懲處並追償？2008年3月22日兩次，議題是：（1）是否同意政府以「台灣」名義加入聯合國？（2）是否同意彈性處理申請重返聯合國及加入其他國際組織的名稱？上述6次公投投票率百分比依序是：45.17、45.12、26.34、26.08、35.82、35.74，都達不到全體選民過半的指標。
從台灣選民的投票傾向可以看到，如將投票率門檻從50%下調到25%，就可以無往而不利，極其便利。但陳水扁已沒有時間修改公投法，要輪到蔡英文了。這種降低門檻的修訂，就使公投淪為政客政治工具，遺禍無窮了。
公投雖屬民意表達，但容易被操縱；一旦被操縱，問題就大了。美國史的研究者認為在南北戰爭前，對逃奴事項的公投就是隨後慘烈內戰的一個原因。以一次公投換來數十萬人犧牲，用孔子的話說：「始作俑者，其無後乎！」由此言之，有些國家也舉辦公投，也沒有出大事，但絕不是普世之價值、四海所認同。
享主權的國家和地區才可公投
凡有公投者，「雙重多數」是世界上有關國家和地區舉行公投的門檻，少數國家和地區還要求達到三分之二以示慎重。像台灣現在這樣，門檻只須有效同意票達投票權人總額25%、同意票多於否決票，則只要少數選民就可決定國家或地區大事，這對民主不啻是極大諷刺。本來「雙重多數」制（50%×50%）以25%選民來決定國家或地區大事，就已不符合民主定義，現在還要降低門檻，簡直胡來。君不見前年英國脫歐公投、去年西班牙加泰隆尼亞公投，給他們自己添了多大麻煩？
根據主權理論，公投就是主權的行使。從這個意義上說，只有享有主權的國家和地區才可以有公投安排。由於公投有這樣那樣的缺點和問題，有主權的國家和地方也未必要安排公投，公投的安排也要有一定監督和制衡。
美國是聯邦制國家，國家主權在中央和地方之間發生分割或分享。在理論上美國聯邦和各州都可舉行公投，可是美國聯邦沒有公投，各州可以公投，亦非全部，而公投結果還受美國最高法院的司法覆核監督。加拿大魁北克省公投也要得到加拿大聯邦國家機構批准。說明公投未必是一樁好事，要防範意氣用事、釀成大禍。
對單一制國家而言，國家主權在中央，地方沒有主權，只有國家才能舉行公投，地方不得舉行公投。最典型的事例是法國。法國憲法規定任何局部或局部地方的人民都不得行使國家主權，法國就只有全國公投，沒有地方公投。
有人可能提出質疑：英國是單一制國家，為何既有全國公投也有地方公投？這是對英國歷史和國家結構不了解的緣故。英國（聯合王國）全名是「大不列顛及北愛爾蘭聯合王國」，也就是說大不列顛是單一制，但與北愛爾蘭和蘇格蘭確有聯邦制關係。故英國有全國公投，如1975年留歐公投及2016年脫歐公投；還可以有北愛爾蘭、蘇格蘭、威爾斯的公投。但地區公投就只能涉及地區事務，不能越俎代庖。但從英國憲制而言，英國國家權力屬於下議院，下議院還可以否決本國任何地方和全國公投。
公投當民調無不可 不應涉主權
話說回來，台灣是中國不可分割的領土一部分，中國又是單一制國家，單一制國家的國家主權不可分割。台灣不應當制定公投法，更不應當舉行公投。當然，如果把公投當作是民意諮詢或民調並無不可，但有關議題不應當涉及國家主權事務。
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