<轉載自2012年6月14日南風窗>
2012年對中國在南海維權是個特殊的年份。30年前，聯合國海洋法會議在牙買加簽署了《聯合國海洋法公約》，中國是首批簽字國之一；20年前，中國在南沙首個採油計劃由於越南的干擾而流產；10年前，《南海各方行為宣言》的簽署推動了南海周邊國家進一步增信釋疑；過去的3年，中國先後與美、日、越發生海上局部摩擦事件；而今，中國與菲律賓在黃岩島海域持續僵持。
南海問題的本質是南沙爭端。作為主權存在的象徵之一，中國大陸對南沙島礁的駐守和開發，在五國六方勢力犬牙交錯下顯得異常跼踀。由於缺乏在南沙的綜合補給基地，中國在南海中南部海域的油氣勘探活動從一開始就必須依仗各種輔助作業船隻和補給船，易被其他國家襲擾。更何況中國作為一個南沙油氣開發的後來者，中國石油公司在這片海域要先證明自己的魄力和實力，才能吸引到外國投資者，進而分擔高額的開發成本。
“更大的難題在於南沙海域那些主張重疊的油氣區塊怎麼辦，如何阻止別國來開發？”吳士存憂心道。吳士存是中國南海研究院的創始人，該院目前是我國南海問題的重要智庫。近日，就南海問題的基本面及中國開發利用南海的策略，吳士存接受了《南風窗》的專訪。
中國有理由恢復對黃岩島的掌控
《南風窗》：金邊東盟峰會一週後，中菲黃岩島對峙，又一週後美菲聯合軍演，是否純屬巧合？東盟和美國，是否這次黃岩島風波的兩大外部因素？
吳士存：主要因素是美國，它的戰略東移造成亞太地區安全機制演變，需要菲律賓幫助其重塑戰略支點。當然，東盟也樂見美國重返東南亞，以平衡中國的影響。
隨著美、日等謀求直接插手南海問題，南海地緣政治競爭加劇，從而使得南海潛在衝突源增加。據最新資料，日本已經著手在菲律賓蘇比克灣建船廠，將來美國航母的維修、保養都可以由這個船廠來承擔，這顯然是在為美國重返菲律賓基地做準備。另外，過去4年來中國大陸與台灣關係持續緩和，當臺海問題降溫後，南海問題的升溫符合美國的戰略需要。即便沒有這次黃岩島風波，也可能還有其他類似的南海衝突事件出現。比如下半年在南沙禮樂灘海域可能因菲律賓等方面進行油氣勘探開發而引發中菲海上摩擦衝突。
東盟內部發展不平衡，要在2015年建立政治、經濟、安全共同體不會一蹴而就。這次金邊峰會，東盟商討擬訂“南海行為準則”（COC）草案要不要事先與中國溝通，菲律賓挑頭髮難，越南可能積極呼應，但東盟最後就此達成了某種妥協。菲律賓的圖謀此次並未得逞，不排除它今後有其他小動作。
《南風窗》：有人說，黃岩島礁湖面積達130平方公里，地理位置上又“扼守南中國海的東門”，中國是志在必得。那麼，未來中國會不會將其軍事化？
吳士存：黃岩島地處馬六甲海峽至巴士海峽的南海重要航線上，中國扼守這一戰略通道，可在一定程度上實現南海海權。菲律賓對黃岩島所謂的“主權聲索”是從20世紀90年代中後期開始的，而1990年中國就在黃岩島上設立了主權性標誌。1992年美軍從菲律賓兩個軍事基地撤離後，中國本來是有機會在黃岩島上建永久性設施的，那裏的條件比南沙永暑礁、赤瓜礁更好，但當時無暇顧及。而到了1997年，中國在黃岩島的主權標誌被菲律賓海軍非法炸毀了，菲律賓自此開始步步緊逼，覬覦黃岩島的意圖愈發顯現。
這次黃岩島事件，某種意義上是“好事”，它讓中國有理由恢復對黃岩島的掌控。中國是“志在必守”，要守住、守牢，不能重蹈上世紀70年代在釣魚島的覆轍（日本從那時起逐步將釣魚島納入實際“管控”）。為了主權安全，恐怕需要永久性駐守，一個選項就是軍事佔領。中國大陸在南沙有7個軍事要塞，均靠外來補給，條件相對比較艱苦。漁政船常駐管理的美濟礁模式，也是一個選項。
《南風窗》：如果歸納中國收回南海島礁的模式，是否一種是戰爭模式，如1974年拿下整個西沙群島、1988年拿下南沙6個島礁，另一種是不戰而屈人之兵模式，如1995年中國漁政船進駐美濟礁，還有這次中國執法船進駐黃岩島？未來有沒有可能出現通過談判劃定島嶼主權的模式？
吳士存：你說的前兩種，其實就是西沙模式和美濟礁模式。還有一種是東沙模式，清末時中國將在東沙群島開發磷礦資源的日本商人趕跑，但對其給予經濟補償，即贖買模式。至於說通過談判方式收回被侵佔的南沙島礁，目前看難度很大。越南佔了南沙30個島礁，菲律賓佔了9個，馬來西亞佔了5個，它們佔了這些島礁之後，不僅強化了軍事設施建設，還開發了一些民用設施。比如越南在南威島上建有酒店，在其他一些島上也建有廟宇、學校、醫院等。倘若說民用開發之前還可通過武力收復被佔島礁，顯然現在時機已經錯過。另外，冷戰結束後，中美之間合作共進的有利戰略環境不再，和平解決領土爭端問題已是大勢所趨，西沙模式顯然不再是首要選項。
當建準軍事化的海岸警衛隊
《南風窗》：每年5月16日至8月1日是我國的法定南海休漁期，為什麼南沙除外？我國目前在南海的漁政、海監等等的巡航，有什麼規律可循？
吳士存：伏季休漁兩個半月，主要是保護漁業資源。這一政策從1999年就開始了，包括黃岩島海域。南沙海域漁業資源相對豐裕，雖暫不休漁，但農業部要求持許可證的中國漁船才能前去捕撈。中國執法船去南沙一趟不容易，往返一般需要10多天，海監、漁政維權執法基本上也就是在主要島礁周圍海域巡航，大船一般無法靠近島礁，要靠擺渡船才能登臨我駐守的島礁。
從根本上說，現有執法制度不改革，很難解決南海維權問題。特別是要整合現有的海上執法力量。這次海監船碰巧在黃岩島附近遊弋，才解救了被困漁船。平日裏中國遇到海上突發事件，決策程式複雜，不利於處理。中國還是應當建準軍事化的海岸警衛隊，以此來整合海上維權執法力量。
《南風窗》：中國斥鉅資打造的“海洋石油981”鑽井平臺5月9日在南海深水首鑽成功，但其所選的打鑽位置（荔灣6-1區域）並不在南沙。有專家指出，到南沙去採油的一個最大問題是要有一個基地，因為我們離得太遠，移動時淡水、油等後勤補給等跟不上，鑽井過程還需要水泥等大量工程材料。您覺得這樣一個基地會在哪兒呢？太平島上的台灣守軍會不會給我們提供一些便利？
吳士存：“海洋石油981”平臺首個井位打在香港東南320公里海域，還是在我們“家門口”，其作業水深1500米，距其最大作業水深3000米，鑽井深度可達1萬米的設計能力還有很大的空間。目前我國石油公司要儘快移師南沙海域，在那裏豎起我們自己的井架。這項工作不能等、不能拖，哪怕只是象徵性地打油，也能夠凸顯中國主權權利。具體的打井位置，可以選擇2005年中菲越三方協議確定的第一個共同開發區塊，那個區塊在越南攪局、菲律賓退出協議後，正適合我們以“自主開發”促“共同開發”。
南沙採油缺乏後勤保障基地，這確實會對我們的補給造成影響。另外，在油氣轉運、安全保障等方面，我們也存在一定的困難。當然，這些問題可通過與台灣合作、與台灣公司聯合開發而得到有效解決。1988年赤瓜礁海戰打響後，台灣方面曾允許大陸軍艦靠停太平島，補給淡水和糧食。1990年代，台灣“中油公司”曾提出與大陸中海油在台灣西南部接近東沙群島北方附近海域合作探油，2002年雙方的合約曾獲臺“行政院”核準，只不過合同期內並未發現有價值的油氣資源罷了，但兩岸在南海合作採油有良好的合作基礎，這確是不爭的事實。現在兩岸應當把在南沙聯合開髮油氣，當作中華民族的共同使命。美國可能會從中作梗，因為它擔心兩岸在南海問題上走得太近。但這也正好說明兩岸南海合作的潛力巨大，影響深遠。
《南風窗》：馬來西亞是否在南沙海域採油氣最多的國家？為什麼中國人對馬來西亞沒有像對越南和菲律賓那麼多的不滿呢？
吳士存：目前整個南海的油氣開採量每年約5000萬噸油當量，而在中國U型海疆線內的差不多有3000萬噸油當量。馬來西亞是掠奪我南沙油氣資源最早和最多的國家，每年約2000多萬噸油當量。馬來西亞比較取巧，它不和中國論爭，而是單方面把南沙爭議區縮小，宣稱自己所佔據的5個島礁不屬於南沙群島；另外，馬來西亞在《南海各方行為宣言》上也不跟中國人較勁，而是著眼于撈取經濟實惠。但中國維護南海權益的立場和政策是一貫的和明確的，不存在厚此薄彼，對於馬來西亞在我國南海傳統海疆線內開發新油田，中國同樣會反對，並予以阻遏。
爭議區油氣開發活動之憂
《南風窗》：近日有外媒報道說，菲總統阿基諾三世對與中國簽署協議、在南海爭議地區開採油氣資源持開放態度，您認為菲方誠意幾何？
吳士存：菲方完全沒誠意。要有誠意的話，2005年中菲越那個3年協議（在南沙東側的14.3萬平方公里的協議區內聯合研究評估石油資源狀況）到期後，菲方應順延繼續合作，而不是菲單方面自己開發。
現在趕在“海洋石油981”平臺開鑽前夕，菲利克斯礦業公司董事長彭澤仁到北京同中海油總公司協商聯合開發禮樂灘，應該是計謀，試探中方的反應，想把中方拉進來，然後中方就難以阻止它的對外油氣開發和招標活動。希望中國有關方面不要輕信菲律賓。
《南風窗》：和菲方簽約探索禮樂灘的英國弗倫姆能源公司，在中國海監去年抗議後，有沒有實質開發動作？若有，中國又將如何應對？
吳士存：今年下半年應該就會有了，屆時它們的開發協議進入執行期，而其所開發的區塊正是中菲越三國聯合勘測過的禮樂灘海域的一部分，勢必將引起中國的反對。
不僅是禮樂灘，越南聯合加拿大塔裏斯曼公司在萬安灘海域爭議區塊（越方所謂133和134區塊，與中國的萬安北-21區塊基本重疊）的開發也已進入倒計時，而那個區塊正是中國20年前與美國克裏斯通公司合作擱淺的區塊。越南和加拿大這個協議2009年曾被中國阻止，今年這一區塊的勘探開發活動也要再次啟動了。
換句話說，今年中國在南海最大的挑戰，將是菲律賓和越南聯合各自的外國夥伴在與中國有爭議的敏感區塊開髮油氣的行為，因為對方都是有備而來。屆時，第三方的大型鑽井船開過來，菲、越的民船、漁船、執法船、軍艦部署周圍，如何阻止，類似這樣的挑戰不亞於黃岩島對峙。
某種意義上，菲律賓在黃岩島干擾我捕魚活動所引發的僵持，正是它了解中國可能反應的一扇窗口，它借此評估自己在禮樂灘單方面開發的可能後果。這絕不是空穴來風，此前美菲聯合軍演曾有針對一旦油井架遭襲、如何奪回的演習科目。假如中國這次對待黃岩島的立場不夠堅定、措施不能震懾菲方，那麼將助長它的膽量，令其在敏感區塊開發上鋌而走險。
中國不怕國際社會來評理
《南風窗》：30年前，越南聲稱對我國南沙群島擁有全部主權時，論據主要有兩個：一是1933年以後法國殖民當局和南越西貢政權侵佔中國南沙群島的“國家繼承”，二是一些越南“古籍資料”。您對此如何評價？越南對1982年《聯合國海洋法公約》的利用，跟菲律賓有何不同？
吳士存：所謂的“古籍資料”很荒唐，“大長沙”根本就是越南海邊的島嶼和沙灘，不在南沙群島的位置上。而從法國繼承一說也沒有依據。法國1933年佔了南沙9個小島，到1939年日本侵略前剩下6個，日侵後將南沙、西沙、東沙三個群島改名為“新南群島”，劃歸台灣管轄。二戰後法國曾試圖收回，但後來放棄了。中國政府隨後遵照《開羅宣言》和《波茨坦公告》的精神，派員接收南海諸島。1950年國民黨軍隊撤出西沙和南沙，為法軍的重新佔領提供了機會，但海峽兩岸從未認可這種侵佔。1951年的《舊金山和約》是冷戰產物，台灣和大陸均未參加相關談判，《和約》規定日本放棄這些島，但未說明由中國繼承。可是1952年日本與中國台灣當局簽訂的《日華條約》補充承認了南沙群島屬於中國，而1954年《日內瓦協定》承認越南獨立時，卻沒有提及法國將南沙主權交給越南。西貢政權非法侵佔中國南沙、西沙的證據，更不能被用來主張權利。
至於越、菲對《公約》利用的區別，體現在越南主要提出“歷史主權”，對《公約》的依賴程度有限，而菲律賓、馬來西亞、汶萊等國主要以《公約》中有關專屬經濟區、大陸架的規定為由。菲律賓對南沙部分島礁還有一套站不住腳的輔助理由，如“鄰近”、“安全”、“無主地”（以1950年代菲民間人士發現部分島礁為由）等。但無論從習慣國際法還是現代國際法來看，菲律賓的這些主張依據均不構成菲律賓對於南沙群島所謂“主權”的法理基礎。
《南風窗》：有研究指出，如果南沙群島都在中國手裏，按照12海裏領海和200海裏專屬經濟區原則，它們所轄的水域幾乎可以覆蓋整個南沙海域，中國1947年所劃定的南海傳統海疆線，也就與《公約》不存在太大衝突，南海各方才可能在《公約》基礎上開展海洋劃界談判。但在當下，中國似乎只能固守世界獨有的不連續海疆線，並以《公約》所承認的“歷史性所有權”來辯護，才能彰顯在被佔島礁問題上的不妥協立場。您如何看待這一兩難問題？
吳士存：的確，哪怕通過司法途徑，假如南沙島礁全部歸還中國，中國可以根據《公約》主張應有的水域權利，然後再根據《公約》與別國劃分海洋邊界。但《公約》裏基本未談到“歷史性所有權”，僅是“涉及”，並非承認。換句話說，《公約》並不適用於解決與水域和島嶼相關的歷史性權利問題。
我個人的基本看法是，南海九段線，至少是島嶼歸屬線，這一底線要堅決守住。1948年《中華民國行政區域圖》及其附圖《南海諸島位置圖》，清楚地標定了中國南海的領土範圍。在此基礎上，對於水域範圍，無論是通過談判還是第三方仲裁另行劃定，都可藉此尋求中國最大利益，比如通過歷史性權利來維護和支援我國對南海諸島主權及其有關水域管轄權的主張。
從學術視角探討，有關九段線內水域的歷史性權利，可分三個層面，一是捕魚權，二是航行權，三是資源優先開發權。中國是最早開發南海航線的，鄭和15世紀開始的偉大航程走向南亞、西亞、東非，這些是國際公認的歷史性成就。但上述三個權利的內涵需要向國際社會闡明，用證據來支撐，讓外界能夠認可和接受。通過中國在南海海域實現有關“歷史性權利”的國家實踐，為國際法的發展樹立一個先例，這將對“歷史性權利”這一概念的發展產生影響。
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