「港澳台居民居住證」與北京的戰略

<轉載自2018年10月15日 明報 筆陣版 撰文：林泉忠 台灣中央研究院近代史研究所副研究員>

中國大陸政府宣布於9月1日開始開放申領港澳台居住證，此新措施是繼今年2月28日「31項惠台措施」後，北京推動「兩岸融合發展」的新一輪矚目措施，也進一步反映中共十九大後習近平以「實力主義」拉動對台統一的政策方向。不止於此，此措施冠名「港澳台居住證」，也彰顯了崛起新時代的中國大陸全方位推動「融合發展」的國家戰略，直接涵蓋香港、澳門及仍未統一的台灣，即兩岸四地同步融合的「大中華」政策思維。

居住證制度為習近平新國家戰略一環

港澳台居住證是「港澳居民居住證」與「台灣居民居住證」的統稱，新措施的亮點是提供持有人在大陸生活的便利，對居住在大陸的港澳及台灣居民無疑是一個「福音」。

由於港澳台三地居民入境大陸及在大陸期間生活時所使用的身分證明主要為「港澳居民來往內地通行證」或「台灣居民來往大陸通行證」，這兩種證件並不嚴重影響三地居民在大陸生活，甚至已定居者也可用這兩種證件加入大陸公積金、社會保險（社保）、醫保等。然而這兩種證件並非使用18位證件代碼，在申請這些社會福利相關服務，必須的18位證件代碼都是各單位臨時發出。當涉及跨系統的買房、買車、孩子入學等情況，則會因證件非18碼證號而產生不便。換言之，新居住證提供了固定的18碼證號，無疑將提高包括電訊、金融、交通等方面的便利。

對此新措施，港澳地區與台灣的反應卻大相徑庭。由於香港和澳門早在1997及1999年以特別行政區加入中華人民共和國國家框架，名副其實是中國的組成部分，港澳與大陸的經濟一體化已基本實現，對頻繁往來港澳與大陸的民眾無疑提供了便利。因此香港市民基本上持正面態度，特首林鄭月娥還對中央表示感謝，並認為居住證會受很多港人歡迎。

然而同樣的居住證措施，在還未被大陸「統一」的台灣，無論是朝野還是官民之間卻意見不一。目前長期定居在大陸的台灣人，官方數字約40多萬；但是若包括在大陸工作及在大陸升學的準定居者，估計在100萬左右。這些已在大陸生活的台灣人，則幾乎異口同聲傾向樂見此新措施。

在台灣，國民黨籍前總統馬英九一方面表示「這件事情要慎重」，另一方面也表示「其他國家也有綠卡、楓葉卡這樣的制度，但擁有這些證件的人，在台灣的權益並未受到影響」，因此基本上持傾向開放的態度。

民進黨政府三階段反制措施

然而民進黨政府的反應卻截然不同，並經歷了三階段變化。

台灣官方第一階段反應相對克制、低調，並展示一定的寬容姿態。當北京8月宣布發放港澳台居住證後，蔡英文總統低調表示「居住證是一張卡片，是一個生活上的便利性東西，跟認同是兩回事」，顯然小英並沒有一槍將「台灣居民居住證」打死。陸委會一開始也採取謹慎但較寬容的態度，副主委兼發言人邱垂正在8月30日就表達「由於申領居住證不需在中國設籍，不會有註銷台灣戶籍的問題」，一時使許多在大陸的台灣定居者感安心。

然而經過多方評估後，民進黨政府的態度逐漸趨向保守。之前態度較溫和的邱垂正於9月13日發表陸委會新聞稿，稱中國大陸「企圖以『居住證』提供的所謂『便民』口號，利誘籠絡我在陸民眾進行申領，同時刻意規避我兩岸條例單一戶籍法制，實際上是展開對我民眾實質管控、操作所謂『兩岸同屬一中』的統一進行式，完全沒有尊重台灣民意，我們認為其改變兩岸現狀的政治企圖明顯，我方非常不滿，並且無法接受」。

到了第三階段，台灣政府則進一步決定研議反制措施。行政院發言人於9月20日表示：「對於領取中國居住證的台灣人民，必須在某種程度上管制，大方向是確定的。」至於有何具體反制措施，目前已知現階段陸委會規劃對申領中國大陸發出台灣居民居住證者，設立申報登記制度，並研議反制措施，包括限制持居住證者回台參選立法委員及擔任縣市長公職。

如何客觀評估居住證利弊？

如上所述，有關中國大陸實施的港澳台居住證新制度，反應呈兩極現象。支持及歡迎的觀點是提高在大陸生活的便利；台灣政府則基於「國家安全」考量而持否定態度。其實兩者觀點都有其片面性，存在進一步辨析的空間。

首先有關便利性方面，其實是基於對「現狀」非便利性的判斷。然而原本長期定居大陸的境外人士，由於已履行交稅義務，國家就應提供比照本國公民的「便民」服務，否則可視為一種歧視政策。因此過去持港澳居民來往內地通行證或台灣居民來往大陸通行證的定居者因非18碼證號，而即使在網絡上買到高鐵票，也不能像大陸居民一樣在高鐵車站使用自動取票機取票，而必須排隊人工取票的做法，本身就不合理。在香港或台灣的外籍居民，並不存在如此買車票上的不便。因此，港澳台居住證新制度與其說賦予在大陸定居的港澳台人士新福利，倒不如說是取消或減少了過去對非大陸籍定居者所設的障礙，乃至歧視措施。

此一部分，還未論及在大陸生活特有的不便措施。譬如購買高鐵票，大陸需實名購買，因此需身分證件。然而在台灣或日本等地，購買高鐵票則毋須出示任何證件；在日本購買國內機票及上飛機甚至也同樣毋須提供任何身分證明。日本等國還在研議允許定居在日本的外國人可以在地方從政。

至於涉及「國家安全」問題方面，則較複雜。毋庸置疑，誠如本文開頭指出，北京推出港澳台居住證是作為「兩岸融合」政策的一環，即單方面將台灣逐步納入大陸行政系統，逐漸使兩岸融為一體，以朝向達至兩岸「實質統一」的目標。因此，台灣政府有一定疑慮也是無可厚非。而陸委會批評大陸「片面強調居住證的方便之處，但沒有充分和台灣民眾說明申領居住證可能增加稅務、社會保險方面之負擔，以及面臨更多監控與暴露隱私的風險等」亦並非沒有道理。

然而兩岸人民往來日趨頻繁，在中國大陸崛起的態勢下，前往大陸發展的台灣民眾只會繼續增加。在此趨勢下，台灣政府能否制訂出有效的反制措施，同時又獲得台灣主流民意支持，需拿捏得當，否則容易進退失據甚至適得其反。

日後的關注點，其實應是與大陸居民身分證酷似的台灣居民居住證，未來會否在功能方面進一步提升至「戶籍」層面，即從現在的「準中國公民身分」提升到名副其實的「中國公民身分」。

其實，台灣居民居住證的號碼名為「公民身分號碼」，已包含了「公民」兩字，為未來的「自然過渡」埋下了伏筆。