<轉載自2018年10月15日 經濟日報 國是港事 撰文：撰文 : 麥萃才 香港浸會大學財務及決策系副教授>
新一份施政報告提出增加土地供應方法，當中最具爭議的，就是「明日大嶼」計劃：建議擴大「東大嶼都會」填海計劃至1,700公頃，在大嶼山東面填出人工島。而人工島填海的地點，就是在交椅洲填出1,000公頃，而喜靈洲附近填出700公頃，再連接大嶼山北部的交通網絡。
這計劃預算在2025年完成，2032年開始入伙，屆時料可提供26萬至40萬住屋單位，最多可居住110萬人口。計劃只是初步的，還要向立法會申領研究撥款。據報連同基建成本4,000億至5,000億元應是合理估算，亦即消耗香港現時近半的儲備。甚至有些估算過萬億元，「要幾誇有幾誇」！因此消息一出，批評不斷，有政黨認為政府大花筒，也有保育人士認為會影響環境。
一項工程是否應進行，其實有多方面的考慮，首先工程是否必須？其次是技術是否可行？財務成本是否可負擔等。而有關項目是投資，增加資產？還是一些耗損性項目？如以上其中一條問題的答案是否定的話，那麼項目也未必能進行。
棕地業權分散 收回整合難度大
在東大嶼進行填海目的何在？答案當然是增加土地供應！問題是有沒有其他選項能增加土地供應？而需時又會否比填海更快更便宜？這些其實都是問填海工程是否必須？
政府土地供應專責小組提出18個選項，分為短中期、中長期及概念性選項。填海選項屬於中長期的。有人認為發展棕地（短中期選項）較為環保，因土地已被破壞，改變用途發展物業，合情合理，亦沒有保育問題。但實際上要發展棕地，所遇到的困難會比一般人認知的多。第一，棕地業權分散，要全部收回、整合，再組成一塊較大的地皮來規劃，牽涉工序十分煩瑣，且困難重重。
棕地業主索賠 叫價恐超填海
其次是這些棕地本來已有經濟活動，如做貨櫃場或擺放貨櫃車。如要收回，首先要有替代空間，去處理棕地上原有的經濟活動。換句話說，要另覓土地去安置貨櫃及貨櫃車。就算找到另外一塊地皮（如有的話，為甚麼不直接把它改劃興建房屋？），有建議起高層貨櫃車及貨櫃場，但興建亦需時；而就算建成，使用時又能否達到業界要求？如在短時間疏導貨櫃車進出建築物？
而最難處理的，是棕地原業主會否接受政府的賠償。那些棕地原是農地，按照農地賠償，業主可能每呎只收到一千、幾百元補償。相對把地出租每月所收到租金，並沒有太大吸引力。當原業主知道政府打算把土地改劃成住宅地後，每呎土地的價值就可升至數千，甚至上萬元一呎，原業主當然希望分一杯羹。這個價格差距，就是收回棕地其中一個最大困難。
棕地業主賣價的希望值（Hope Value），遠高於政府法例容許所能負擔的收購價。當然，政府可按照收回土地條例，收回相關土地。但相信期間所產生的激烈對抗，是社會不想見到的。甚至有人認為，政府可能要重組回歸前的「寮仔部」，設置專門收樓收地的特別部隊，有效率地處理收地事宜及管控潛在衝突。
從收地需時看，棕地變成熟地，未必比填海快，所需費用甚至比填海高。發展局早前透露，現時填海成本每呎約1,300至1,500元，相信棕地業主肯接受的土地賠償金額遠高於此。此外，只有填海能供應一塊完整且面積較大、方便規劃的土地。加上，增加土地的選項不需要排他性，可以長短綫一齊做，即發展棕地的同時，進行填海。
填海的其中一個特點是土地由無變有，而填海出來的土地將屬於政府。土地供應專責小組提出的18個選項，大部分是更改原有土地用途，如把農地、工業用地、郊野公園邊陲改劃為興建房屋用地。這只是更改土地用途，香港土地整體面積並沒有增加。而改劃土地亦限制其他土地用途的發展。填海卻是整體上增加香港土地供應。
市區近岸填海 勢遭更多反對
在土地買賣中，最難處理就是私有產權，因為利之所在，原業主會尋求利益極大化。而填海就沒有這問題，因為填出來的土地屬於政府，政府可全權處理。
當然，填海的另一個問題是，就算要填又應否在東大嶼？其實填海這話題，早幾年前政府也有研究過，最後選址就是東大嶼。因為位置較為合適，而維港以內已有法例禁止再填海，而非維港範圍能夠填海、又能提供足夠經濟效益，填出足夠土地的地點，卻少之又少。如在鄰近市區的海岸填海，更很可能遭到很多反對。因市區沿海地皮，通常已有房屋或其他經濟活動，填海會令沿海土地就變成內陸，失去海景等優勢，最終影響物業或土地價值，勢遭反對。
在東大嶼興建人工島的好處，就是那裏本身已有海島，分別是交椅洲及喜靈洲。前者沒有人居住，後者則有戒毒所和三所懲教所。而海島的四周海岸較淺水，加上生態價值有限，較適合填海工程。而填海後人工島四面環海，土地價值較高！大嶼山的原海岸綫，也得以保存。
增土地資產 隨時可賣地套現
很多不喜歡政府提出的工程項目的人，一般會以「大白象」來標籤工程：意思是中看不中用，又要花大量資源維護，就如要保育大白象一樣，花費甚巨，收益與付出不成正比。但填海工程不是修橋建路，它與其他工程確實有別。因為它是增加土地供應，而土地是資產，不是消費項目。政府所花去的金錢，換來是資產！如果工程是建橋修路，當工程完成後，假若缺乏市民使用，便會造成浪費。因為道路橋樑使用年期有限，如數十年使用期。時間過去資產便要折舊，長期使用要保養得宜，便要投入資金。但填海得來的土地除非是天災把土地毁滅，否則土地永久存在，而且保養費用不高。加上資產的特點是可以轉讓，甚至賺取資本增值。賣地收入是港府重要收入來源，按2018/2019財政預算案，估計該年度賣地收入會達1,210億元，而實質數字可能比估算更高！
填海沒錯費用龐大，會減少庫房儲備，但土地有價，形式上只是由流動資產，轉成固定資產罷了。如有需要，只需把部分土地賣出便可，庫房便能套現。問題是這個填海得來的土地儲備的固定資產規模，要多大才合理？1,000公頃？1,700公頃還是2,200公頃？這點政府要再作深入研究，開放數據，以釋市民疑慮。
其次是填海工程的支出，是持續性，不是一次性，就算要填1,700公頃，如果攤分成本在15至20年內，每年開支也只有數百億。2018/2019財政預算案，基礎建設開支已達856億元。而到了2022/2023年度，估計會過千億元。按照政府每年過千億工程開支，把其中數百億放在填海，應該是可以負擔。還有一點，填海工程應具備彈性，分期進行，按照當時政府財政狀況來調整工程規模及速度。
填海1700公頃 分15年可負擔
一公頃等於1萬平方米，亦即107,639平方呎。假設每平方呎填海成本為1,500元，那麼一公頃土地的填海成本約1.61億。這是淨填海的費用，未計及上面的基建。如單純增加政府的土地儲備，1,700公頃填海所需資金為2,745億。攤分15至20年來說，負擔應該無問題。但計及基建配套，埋單可能要4,000億至5,000億元。於是有些批評說填海會耗盡政府儲備，這亦是有點過慮。因為現在政府有過萬億的財政儲備，是現值（Present Value）。而工程開支，不是即年支付，而是逐年分攤的未來值（Future Value）。如擔心政府財力不夠，可把工程分為不同期數發展，每期發展具彈性便可。初期集中發展必要的部分。
土地有價，臨海地皮價更高，人工島是四面環海，若屆時政府真的缺乏資金，大可把部分土地規劃為私人房屋或商業用地，然後出售土地。相信地價收益足夠蓋過開發土地的成本，還會為庫房帶來收益。
監控成本防超支 建島須釋民疑
正正因為土地是一種很特殊的資產，建成的土地，放上一百幾十年也不會變，壽命遠遠超越房地產的周期，那麼短期地價波動，不是很大問題，問題是土地的經濟效益是否蓋過其開發成本？坊間喜歡用麵粉來形容土地，只不過這麵粉沒有過期的問題。麵粉可做幾元一個的菠蘿包，也可以是數十元一件的高級西餅。如果擔心儲備用盡，可以把部分土地資產套現，而政府規劃在這方面又起很大影響，因為把土地劃為農地、工業用地的地價，遠比商業及住宅的低！
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