「社福劏房」 杯水車薪

<轉載自2017年7月20日 明報 觀點版 撰文：阮穎嫻 香港大學經濟金融學院助理講師>

運房局長陳帆探望劏房居民，流下眼淚，終於肯承認香港低下階層的居住質素比1960年代更衰。他建議政府資助非牟利機構租私樓間劏房，確保劏房安全衛生，再以成本價租予有需要的市民。這個建議，跟很多社福項目一樣，採用「政府出錢，社福營運」的模式。本文想探討以公營、私營及社福模式解決房屋問題的優劣。

解決劏房問題的四大方法

劏房問題纏繞香港日久，問題是貴、細、劣。第一個解決方法是「政府出錢，政府提供」，加緊興建公屋，但現時覓地數目大幅落後目標。以僅有資源增加受惠人數的方法，是將未來公屋人均面積縮小，我在5月3日的《蘋果日報》已經寫過（〈劏細公屋救劏房居民〉）。但公屋居民反對，劏房居民繼續慢慢等上樓。

第二個方法是「市場出錢，市場提供」。政府使劏房合法化，訂立劏房的安全及衛生最低標準。這牽涉到放寬法例及監管私人市場。規管可能有兩個效果，一是為符合規管使成本上升，市場供應減少；相反的效果是因為將規矩寫清楚，令本來不想犯法的業主可以光明正大做生意，令更多業主願意做劏房。這樣劏房的整體質素會提升，但究竟會增加供應還是減少則是未知之數。另外，政府在私人市場的角色是監管，踢走違規者，好像上次去工廈劏房「封舖」一樣，但這樣又會令很多人被迫遷，不知政府敢不敢做。

第三個方法是「政府出錢，市場提供」，即租金津貼。問題在於，如果200呎以下住宅需求無彈性，津貼只會益了這些住宅的業主，租金貴了，質素無變，補助直接由政府手過戶到業主手。另一個問題是津貼推高租盤價格，有津貼的尚且彌補了上升，但剛巧不過入息審查和因為種種原因合資格但無申請的居民，租同類型住宅要承受更高的租金。

現在陳帆的建議，是「政府出錢，社福提供」。事實上，政府可以成為提供者，自己租私樓劏房，不過政府不想，亦無效率。社福機構規模小較機動，貼近市場需要。現在已有數個社福機構如「要有光」、社協等自己籌錢自己做，足見社福界的靈活。社福機構要自己找善長人翁及商界捐地捐樓，供應有限，所以政府才提出用公帑做。如果資助用競投方式去派發，應可提升效率，但比不上市場。

政策的效果是會有一批衛生安全較好的「社福劏房」出現，但由於低於市價，供應有限，將會有長長的輪候冊。這方法是用公帑在公屋之下又加一個資助房屋階梯，排完「社福劏房」，再排公屋。公屋的分配不公及既得利益者問題，又會延伸到「社福劏房」裏面。它們最後會變成社福界營運的次等公屋。

「社福劏房」的問題

「社福劏房」建議一出已引來很多評論。第一，有人質疑會拉高市場租金，益了業主。政府出錢會增加對住宅單位的需求，所以說益了業主，或多或少都有。但政策的效益取決於成本及結果，不在於過程中益了誰。

第二個問題是法例寬緊。雖然理論上符合現時消防及樓宇建築條例的劏房是可能存在的，但實行上如果政府不放寬法例，十分難做，或者成本甚高。這個問題無論私營劏房或「社福劏房」都要面對。

第三個問題是政府是否正式容許劏房存在，以此作為房屋要求的底線。有人認為一旦承認，即公開容許劏房永續存在。這只是名實問題，不承認不等於不存在。政府過去隻眼開隻眼閉並無幫助解決問題，劏房在政府不承認的情况下愈發愈大。愚以為解決當前問題才是最重要的考量，除非有十全十美的解決方案在前，否則是否認可劏房是次要問題。

如果不做劏房，而是一戶一屋，假設可以「一劏四」，同一筆資源可幫助的住戶就會少四分之三。另一個方法是做牀位式宿舍，或合租式的共同住宅。這些模式成本較低，租金更便宜，問題是窮人是否寧願要劏房也不要牀位、他們需求的是怎樣的空間、在空間及資源之間的取捨為何？這問題跟問公屋要起500呎還是100呎沒有分別。

第四個問題是如何分配僅有的福利。若由社福機構作甄選，合資格的人數又那麼多，可能會造成不公平，與機構較友好的就可以得到低於市價的限量劏房。從好的方面看，這是為社福界賦權，不讓政府一統權力。由政府分配的壞處是僵化，無法從官僚的申請程序了解受助者的需要。

解決劏房問題有難度

其他建議還有棕地建「貨櫃屋」、改建學校、改建工廈等，這些提議牽涉更複雜的土地用途問題，以及改建及官僚成本。萬變不離其宗的問題，是應該用規例開放市場、公營，還是社福機構去做。

觀乎以上方法，除了講了很多年的增加公屋外，無論是規管市場抑或「社福劏房」，都認可了劏房的合理存在。規管市場劏房可改善全部劏房質素，而非只有數量不多的「社福劏房」，但規管「太辣」會使成本上升，減少供應。因此問題又回到究竟法例要如何放寬。

規管的另一個後果是，最便宜、條件最差的「劏籠棺」會從市場上消失。要幫助別無他選又未排到公屋的市民，可為他們發放租金津貼；但單是租金津貼無用，要先規管劏房。

「社福劏房」只令少數人受惠，用公帑之餘，再花費一大堆官僚及社福營運的費用，倒不如規管私人市場，監管成本較提供「社福劏房」低，受惠者較多。不過實行起來問題又來了，要令市場上所有劏房合乎規格，即是現在20萬劏房住戶要大遷徙。如果全部劏房都要合法，他們霎時間可能找不到地方住。這樣的政策需要寬限期，最後又要搞好幾年。於是政府才想出以「社福劏房」的方法，在不大力規管私人劏房市場的情况下，杯水車薪地處理居住問題。

（編者按：文章標題為編輯所擬；來稿原題為「以市場及社福模式解決劏房問題的優劣」）