美中關係的漫長蜜月期已經結束

<轉載自2017年7月17日 明報 觀點版 撰文：孔誥烽 美國約翰霍普金斯大學韋森費特政治經濟學副教授>

最近北韓成功試射洲際導彈，美國埋怨中國制朝不力，更指控中國暗與北韓通商破壞了國際制裁。同時華府批准台灣巨額軍售案，美國參議院又通過允許美國軍艦停靠台灣，打破1979年美台斷交之後的規範。美國的轟炸機和軍艦經過南海有爭議海域，更是愈加頻繁。美中矛盾升溫，已經十分明顯。

我在近年多番指出，美中關係的漫長蜜月期在奧巴馬政府後期已經結束。今天外國企業在中國政府大力扶助國有企業下受到愈來愈大的歧視和擠壓，再加上工資上漲、經濟放緩、外匯管制加緊等因素，原本是「中國親善大使」的美資企業，對中國市場已經沒有像以前一樣熱情。今年初，中國的美國總商會發表會員調查，當中四分之一受訪企業已開始或正計劃撤離中國，三成企業表示中國營商環境正在惡化，八成表示他們已經不再受歡迎。

美國聯中制蘇與中國最惠國待遇

要估算美中關係會惡化到什麼程度，我們不妨回顧一下過去美中關係長久和諧的基礎，和這些基礎現在還剩多少。

1972年美國在越戰泥潭抽身之際利用中蘇矛盾拉攏中國制衡蘇聯。尼克遜訪華前後，美國給予中國各種經濟和政治甜頭，換取中共停止在東南亞輸出革命，並支持赤柬對抗越南，壓制蘇聯通過越南在東南亞擴展地盤。

中國幫助美國穩住東南亞，美國便報以讓北京取得聯合國席位，並在1979年與台北斷交，改為承認北京。1980年卡特政府更給予中國最惠國待遇，讓中國產品以最低關稅進入美國市場，打破了最惠國待遇不給予共產國家的通例。雖然當時中國的最惠國待遇要經白宮與國會每年續期，但中國總算加入了由美國主導的自由世界貿易體系。沒有這一步，鄧小平的改革開放根本難以開展。

1980年代美國的中國最惠國待遇年度續期只是例行公事。但1989年解放軍血洗北京後，美國在野民主黨開始主張中國最惠國待遇續期應與人權狀况掛鈎。這個主張受到反對自由貿易的工會與南方的成衣等傳統勞動力密集工業老闆支持。

克林頓以經貿逼人權的初衷

在1992年美國總統大選，將中國最惠國待遇與人權狀况掛鈎乃是克林頓中國政綱的核心。克林頓贏得大選後，即將政綱付諸實踐。1993年5月克林頓在宣布中國最惠國待遇續期時，加入了跟西藏、八九民運被捕人士、宗教自由等有關的人權條件，斷言如這些範疇的人權狀况不獲改善，美國便會在1994年終止中國的最惠國待遇。

1991年蘇聯瓦解，1972年之後美國聯中制蘇的理由已經消失。那時美中貿易佔美國外貿很小比例。同時中國在1992年鄧小平南巡後出現過度投資經濟過熱，貿易赤字飈升、外匯儲備銳減。時任中國副總理朱鎔基在1993年表示中國要熬過經濟危機，除了宏觀調控，便要推動出口導向工業化，打開美國市場至關重要。在這個中國靠美國遠大於美國靠中國、蘇聯東歐又剛變天的時空下，美國政府忽然以經貿逼人權，對中共帶來的壓力有多巨大，不難想像。

克林頓的對中政策，得到工會、南方工業與民意的支持。美國商會組織和大企業就算反對這個政策，起初也不積極游說反對。北京見形勢不妙，即展開大量活動拉攏美國大企業，給予它們實際好處或將來可獲巨大好處的期望，着令它們代北京游說白宮和國會放棄將最惠國待遇與人權掛鈎。

中國利用美企和北韓問題打開美國市場

例如1993年，北京與美國電訊電報公司簽署備忘錄，承諾會開放中國電訊市場讓該公司參與。1994年，國務院副總理鄒家華訪美，拜訪了多家重量級的能源公司與飛機製造商，感謝它們支持無條件延續中國最惠國待遇，同時與這些公司簽署巨額訂單和開發南海和內蒙油田、天然氣田的合約。這些企業的業務本來與美中貿易沒有直接關係，但都因為中國政府給予的這些利益，而積極運用它們的影響力游說華府。類似的例子還有很多。

同一時間，北韓在蘇聯瓦解後全面倒向中國，並決心發展核武和長程導彈。中國即利用幫助制止北韓發展大殺傷力武器作為爭取最惠國待遇無條件續期的籌碼。

美企吃虧、北韓失控：美中關係惡化的底蘊

北京這個一邊拉攏美國大企業，一邊以北韓逼經貿的策略十分成功。1994年中，克林頓政府和國會決定將中國最惠國待遇與人權問題脫鈎。之後的續期，便回到1980年代例行公事的狀態。

北京擺脫了八九鎮壓與蘇聯瓦解後的困局，中國對美出口飈升，中共於是便能一面維持威權統治一面發財。其後，克林頓政府進一步給予中國免於續期的永久最惠國待遇，為中國進入WTO（世界貿易組織）掃清最大障礙。

可見，冷戰結束後的美中和諧，建基於北京向美國大企業讓利與北京承諾幫忙制止北韓發展大殺傷力武器。但這兩個基石，今天已經碎裂。自胡錦濤時代起，中國扶助國企壟斷市場，令很多當年幫中國大力游說華府的企業吃虧。例如前述的電訊公司與能源公司，現在都已經被中國大國企擠到了一邊。

近10年美國國會多番指摘中國操控匯率和傾銷產品並威脅立法制裁的議案，背後其實有很多在1990年代曾當中國說客，但後來在中國吃了大虧的大企業在游說支持。有學者甚至將這個現象叫作美國的「反中企業起義」（anti-China corporate insurgency）。

另外，時間已經證明北京不是無意便是無力阻止北韓發展核武與長程導彈。奧巴馬政府在卸任前，更公布中國東北國企違反國際制裁，暗助北韓核計劃的詳情。最近我在一個私人晚宴遇到奧巴馬時期的兩名對中政策高級官員，問他們東北企業暗助北韓發展核武，北京會不會不知情？我得到的回應是：「他們選擇不知道（they choose not to know）。」

1990年代令美中關係和諧的因素現已消失，美中關係惡化已經成勢。當然，現在中國的國力已比1990年代強大很多。美中經濟聯繫盤根錯節，要開打全面貿易戰也不容易。長遠來說美中關係將會在反覆中再找到新的平衡點，抑或會走入衝突不斷升級的螺旋，現在還很難說。但在短期和中期，美中關係顛簸不斷，恐怕難以避免。

延伸閱讀：

（1）Wagreich, Samuel. 2013. "Lobbying by Proxy: A Study of China's Lobbying Practices in the United States 1979-2010 and the Implications for FARA." Journal of Politics and Society. Vol. 24, No. 1

（2）James A. Baker III. "China Plays its China Card: N. Korea or Human Rights?" LA Times, April 10, 1994.