南海仲裁狂飈中的兩岸關係

<轉載自2016年7月25日 明報 觀點版 撰文：林泉忠 台灣中央研究院近代史研究所副研究員>

南海仲裁案的裁決結果，被視為等同判中國「全面敗訴」，對此中國政府動用所有媒體資源反駁，同時也點燃了中國民間的新一波民族主義浪潮。針對美日菲越的排外情緒已在網絡迅速擴大，還波及肯德基、麥當勞等美資企業。弔詭的是，因蔡英文新政府不承認「九二共識」而才揚言要對台「地動山搖」的北京，這次卻「放過」了台灣。顯然，原因是蔡英文政府在此次對南海仲裁結果的回應，讓北京「大致滿意」。究竟箇中緣由如何？台北與北京在南海議題上難得的「一致對外」，又是否能成為雙方關係真正破冰的契機？

台北兩度表態 免受中國民族主義洗禮

其實，如何應對南海仲裁案，的確成了考驗蔡英文政府上台後處理對外關係智慧的第一道難題。

台北總統府深知處理南海議題必須考量4方面的因素，除了關乎台灣自己的切身利益，也涉及與美國、中國大陸、東南亞國家關係的維持。換言之，甫上台的蔡政府如何撰擬這份回應南海仲裁判決的聲明，關鍵就在台灣如何在闡明自己立場的同時，也能兼顧與其他三方的關係。這對向來在外交場域深受北京制約的台灣而言，自然不得不要絞盡腦汁。對此，在7月12日仲裁結果出爐前，總統府內連日來召集相關智囊與南海專家商議，並初步擬定好幾個沙盤推演的應對方案。當海牙常設仲裁法院於台北時間當天下午5時公布仲裁結果後，總統府就迅速地根據結果內容，連夜發表聲明，主要內容可歸納為兩點：

一、「中華民國對南海諸島及其相關海域享有國際法及海洋法上之權利」。

二、「相關仲裁判斷，尤其對太平島的認定，已經嚴重損及我南海諸島及其相關海域之權利……我們絕不接受，也主張此仲裁判斷對中華民國不具法律拘束力」。

在此之前，北京其實也在關心台灣方面如何表態。因此，當聽到台北發出措辭不輕的立場聲明是「絕不接受」及「此仲裁判斷不具法律拘束力」時，頓時鬆了一口氣，因而欣然驗收了。

其實，與北京相異的是，在裁決出爐前，台北所預先擬定的方案中，並非早已定調「絕不接受」，因為裁決公布前無法斷定結果是否對台灣全然不利。然而，之所以最終出現「絕不接受」的表述，完全是拜讓所有人大跌眼鏡、始料未及的「太平島非島」的結果所賜。

台北對裁決的表態，其實總統府發表聲明只是第一步。第二步，則是兩天後7月14日由行政院長林全親自作較為具體的說明，主軸是批評仲裁案「3個不恰當」，並提出「4個主張」。

所謂的「3個不恰當」，包括：一、仲裁庭使用「中國台灣當局」（Taiwan Authority of China）的稱呼不當，貶抑中華民國作為主權國家的地位；二、仲裁庭擴權，將非仲裁標的之太平島法律地位認定為「岩礁」，嚴重損及我方權利；三、審理過程中，沒有邀請台灣參與仲裁程序，也沒有徵詢台灣方面的意見。

至於「4個主張」，重點在於「台灣是任何南海多邊和平爭端解決機制不可或缺的一員，應被納入多邊爭端解決機制」、「我國希望能迅速與相關各方展開多邊對話，就南海環境保護、科學研究、打擊海上犯罪、人道援助以及災害救援等非傳統安全議題，建立協調及合作機制」。

蔡英文為何定調不提南海U形線？

如果說12日當晚總統府的聲明突顯了與北京在南海議題上相近的立場，林全的說明則是有意表白了兩岸主張的差異；從4個主張的要點看來，甚至還可以理解為是對中國大陸的喊話：要求將台灣納入對話機制。

弔詭的是，蔡英文政府在南海的主張上，與大陸最大的相異之處，並沒有出現在兩份政府聲明的表述中。蔡所省略的恰恰是北京最在意的：台灣在U形線的立場（北京稱「九段線」，台北則稱「十一段線」）。U形線起源於二戰結束後，當時還在大陸的中華民國政府於1947年所公布的《南海諸島位置圖》。中共建政後，周恩來基於與越南的關係，於1953年主動將「十一段線」去掉與越南相近的北部灣兩段，因此成為現在俗稱的「九段線」。此後北京聲稱，「九段線」內的東沙、西沙、中沙、南沙四大群島皆為其固有領土。

早在馬英九主政時期，美國已要求台北就「十一段線」作出澄清，以釐清此線究竟是國界線、海島歸屬線，還是其他屬性的界線。然而，華府此舉被馬英九政府斷然拒絕。

其實，中華民國內政部1947年是依據什麼而畫出《南海諸島位置圖》，收藏於台灣各檔案館中龐大的南海史料並無相關的文字說明，儘管當初繪製此圖的重要背景是因為抗戰勝利，中華民國籌劃接收日本撤退後的「新南群島」。正因為《南海諸島位置圖》中的U形「十一段線」並無清晰列出經緯度，倘若以後來輕視歷史經驗的國際法，來主張U形線內所有島礁的主權已屬不易，更遑論線內所有的海域權利。在加上美日與國際社會的壓力及考量到自身的實力，因此蔡英文政府在北京的「九段線」主張被此次仲裁庭否決後，定調不提U形線。

南海裁決突顯兩岸關係的脆弱

儘管兩岸政府在仲裁庭判決後出現「唱雙簧」的現象，然而，並不意味着民進黨的南海政策從此就讓北京「安心」。

對台灣而言，儘管都主張擁有釣魚台與南海的主權，但是與前者只停留在口頭主張相異的是，台灣至今仍有效管轄着太平島（還包括中洲礁）。正因為擁有此南沙最大的天然島嶼，台灣未來如何經營該島、如何在中國與美國漫長的南海拉鋸戰中，及與東南亞國家發展友好關係的進程中，扮演舉足輕重的「弱勢關鍵」角色，着實有許多可以操作的空間。倘若未來美國有一天要求使用太平島，台灣是否允許、在什麼條件與範圍內允許，可以裁量的幅度並不小。而台北的戰略中，還包括以「不完全倒向美國」，來換取北京在台北參與南海相關的國際對話機制的既定政策中讓步。

誠然，基於北京對存在於台北的中華民國一概不予承認的基本立場，在涉及主權的南海問題上，要中南海允諾台北出現在中國與東協（東盟）的南海對話場合中，並不容易。不過，繼續排除台灣在外的得與失，卻也是北京需要慎重考量的。

就在暫時放過蔡英文政府一馬的北京為應對南海裁決的影響而疲於奔命之際，中國民族主義怒火的一角卻也「意外地」燒到了台灣。台灣演員戴立忍因過去曾支持太陽花學運、香港「爭普選」等社會活動，遭大陸電影《沒有別的愛》劇組換角，他事後發表道歉聲明，並被迫澄清自己「從來不是台獨分子」。此一事件又使本來可以因南海仲裁案而暫且喘息的兩岸關係，再度出現齟齬。由於台灣社會對今年1月台灣總統大選前夕發生的「周子瑜事件」記憶猶新，因此部分藍營、綠營對「戴立忍事件」背後中國網民憑藉大陸強大的經濟力量對台灣人民的價值認同進行「霸凌」的行為不以為然。台灣社運人士王奕凱因此在facebook發起「第一屆向中國道歉大賽」，以幽默嘲諷方式回應大陸的民族主義狂潮，連日來已有數萬人參與。

南海仲裁案涉及對國際法的理解與詮釋，也牽扯到複雜的國際關係。然而不可否認的是，其源起的背景之一是「崛起」的中國已逐漸遠離鄧小平「韜光養晦」的外交方針，而急於「展現肌肉」所致。蔡英文新政府因「太平島非島」的錯愕而發表的強硬態度，意外地使台灣避免了直接受到中國民族主義狂潮的洗禮。然而「戴立忍事件」卻將兩岸一時的「祥和」氣氛打回原形，彰顯了「中國崛起」下兩岸關係的脆弱。