提高人代認受性 關鍵在履職機制

 <轉載自2021年3月8日 明報 社評>

全國人大會議今年將審議《全國人大組織法》修正草案，該法實施40年來第一次修訂，增加一些合規，以及人大代表職能的新條款，目的在於提高人大會議和人大代表的認受性，相信不會引起任何爭議，惟人大代表如何履職反映選民心聲的機制，一直沒有認真落實，雖然在全國已經成立了23萬個人大代表聯絡站，但如何運作、有何成績、選民是否滿意，從未研究過，也缺乏監督機制。希望修訂條例是重視提高人大代表認受性的開始，而不是例行公事。

《全國人大組織法》1982年通過並實施，是全國人大會議權力與運作的法律依據，「修正草案」提出的新條款，比如2018年修訂憲法成立國家監察委員會，要求監委會每年向人大會議提交報告，這是合規的修訂，十分有必要。有的是議事規則的微調，比如增加人大會議主席團對會議議程的權限，也無可厚非。當中比較引人注目的是，增加人大專門委員會職能，以及加強人大代表工作的修訂。

專門委員會缺透明度 淪為退休高官俱樂部

全國人大常委會下設10個專門委員會，分別就憲法和法律、財經、環境與資源保護、外事、華僑等等事務，提出及審核議案，並享有調查建議及部分監督權。專門委員會的負責人，都是由各省市高層官員退休後擔任，比如廣東省長黃華華和朱小丹，退休後分別出任華僑委員會和財經事務委員會副主任。這些委員會的工作，甚少見到有主動要求立法或者修訂法律，至於對議案的審查提出過什麼意見，也缺乏透明度，最常見的工作就是到各省市調查研究，比如教育科學文化衛生委員會，在官網「工作動態」一欄，2019年發布的11條消息，除一條是人事任免，其餘都是調研，或許是報喜不報憂的傳統，調研結果多半是對各省市的相關工作「充分肯定」，外界對於這些專門委員會的印象是「退休高官俱樂部」，不無原因。

「修正草案」建議，增加財經委員會的職責，審查國務院每年向全國人大提出的國民經濟計劃、預算和中央決算草案等等，向主席團或常委會報告審查結果。這是一項新增的職能，徹底改變了原來條文列出「部分監督權」的範疇。一直以來，國務院每年向人大會議提交的幾個重要文件，都是綱領性的規劃，細節欠奉，人大代表也只能是原則上認同或者提出方向性的意見。而財政預算和決算，更加是一部「大數據的天書」，所列出的數字都是100億元以上，完全沒有細分項，要求人大代表審議，簡直就是「強加於人」，人大代表舉手通過而被罵是橡皮圖章，實在有點冤枉。

財經事務委員會的成員，都曾經管轄省市和中央部門，現任主任徐紹史曾擔任發改委主任，副主任張毅曾擔任國資委主任，他們對於政策和數據，了然於胸，如果由他們以監督的身分來審核國務院提交的文件，勝任有餘，過去他們沒有這個職權，而今修法給他們賦權，就怕他們跟官場有千絲萬縷的關係，即使退休後在人大任職，還會官官相衛。

發揮人大代表作用 成為上下溝通橋樑

「修正草案」還有一條，要求各專門委員會聽取人大代表的意見和建議，擴大代表對各項工作的參與，充分發揮代表作用。委員會的主管是退休高官，官職退了，官僚習氣不退，從來不會主動聯繫來自基層的人大代表，而今以法例條文提出要求，且看在執行細則上如何運作，才能充分發揮人大代表的作用。

人大代表缺乏認受性，很大程度是由於讓他們發揮作用的空間不大，而今要求專門委員會要主動聯繫他們，是從上而下的，但還缺乏從下而上的部分。人大代表由基層選民用選票送他們到人民大會堂，但被冠以人大代表這個榮譽的光環後，卻缺乏跟老百姓互動的機制，有人大代表主動向選民匯報會議的情况，但並非必須。漸次成立的代表聯絡站，深入城市的小區或者鄉村，已經有23萬個之多，但活動形式各異，有的是不定期舉行座談會，由居委會選派一些「居民代表」參加，會面缺乏議題，淪為聯誼性質的居多，比較嚴格的做法是，人大聯絡站公布接見市民時間表，由人大代表輪流當值，聽取市民意見或者投訴，這是真正履行人大代表職能的做法，但仍然沒有做到規範和常態的制度性安排。至於被動地接受市民投訴，代表如何跟進，就更加缺乏監督的機制。

富有中國特色的人大會議，毋須照搬西方的議會制度，人大代表跟政府也不是對抗關係，但關鍵是賦權人大代表履行職責，讓他們提出實質的意見與建議。這次修訂《人大組織法》，希望是一個良好的開端，並且要做到增加透明度，將人大代表的意見和建議，以及有關部門的落實情况，全部呈現在陽光底下，讓人大代表也接受選民的監督，假以時日，人大會議和人大代表的認受性，就不難提高。

Amendment to the Organic Law of the NPC

This year, the National People's Congress (NPC) will consider the draft amendment to the Organic Law of the NPC, the first amendment to the law in the 40 years of its implementation. Some regulations will be added, and there will be new provisions on the functions of NPC deputies, all of which are aimed at enhancing the recognition of NPC meetings and deputies. As such, it is believed that the amendment will not cause any controversy. However, as for the mechanism for NPC deputies' discharge of their duties to reflect the voice of voters, it has never been seriously implemented. Although 230,000 liaison stations for NPC deputies have been established across the country, questions concerning how they should be operated, what they have achieved and whether voters are satisfied have never been studied. A monitoring mechanism is also lacking.

The Organic Law of the NPC, passed and implemented in 1982, is the legal basis for the authority and operation of NPC meetings. The new provisions proposed in the Draft Amendment, such as the requirement that the National Supervisory Commission, established in the 2018 constitutional amendment, should submit a report to the NPC meeting every year, are compliant amendments and really necessary. Some of them are minor adjustments to the rules of procedure, such as increasing the authority of the NPC Presidium over the agenda of the meeting, which is also understandable. The more notable ones are the amendments aimed at expanding the functions of NPC special committees and enhancing the work of NPC deputies.

There are 10 special committees under the Standing Committee of the NPC, and the work of these committees rarely includes any initiative to request legislation or amendments to laws. There is also a lack of transparency over the opinions that have been raised concerning the scrutiny of motions. The most common task is to visit provinces and municipalities to conduct surveys and studies, and the results of these surveys and studies are mostly ''fully positive'' about the relevant work of the provinces and municipalities. It is not without reason that the public has the impression that these special committees are ''clubs for retired senior officials''.

The ''draft amendment'' also includes a provision requiring special committees to listen to the opinions and suggestions of the NPC deputies, to expand the participation of deputies in various tasks, and to give full play to the role of the deputies. The head of a committee is a retired senior official, but the bureaucratic habits are still intact, and they never take the initiative to contact NPC deputies from the grassroots stratum. The committee is now bound by some requirements. Let us see how these requirements will be implemented in detail so as to give full play to the role of NPC deputies.

The NPC meetings with Chinese characteristics do not need to be a facsimile of the western parliamentary system. NPC deputies are not in confrontational relationship with the government. But the key is to empower NPC deputies to perform their duties and allow them to put forward concrete opinions and proposals. This amendment to the Organic Law of the NPC is hopefully a good start, and it should be made more transparent so that the opinions and suggestions of NPC deputies and the implementation of the relevant departments will all be presented under the sun. If NPC deputies are also subject to the supervision of the voters, it will not be difficult to improve the recognition of NPC meetings and NPC deputies in the future.

提高人代認受性 關鍵在履職機制

全國人大會議今年將審議《全國人大組織法》修正草案，該法實施40年來第一次修訂，增加一些規定，以及人大代表職能的新條款，目的在於提高人大會議和人大代表的認受性，相信不會引起任何爭議，惟人大代表如何履職反映選民心聲的機制，一直沒有認真落實，雖然在全國已經成立了23萬個人大代表聯絡站，但如何運作、有何成績、選民是否滿意，從未研究過，也缺乏監督機制。

《全國人大組織法》1982年通過並實施，是全國人大會議權力與運作的法律依據，「修正草案」提出的新條款，比如2018年修訂憲法成立國家監察委員會，要求監委會每年向人大會議提交報告，這是合規的修訂，十分有必要。有的是議事規則的微調，比如增加人大會議主席團對會議議程的權限，也無可厚非。當中比較引人注目的是，增加人大專門委員會職能，以及加強人大代表工作的修訂。

全國人大常委會下設10個專門委員會，這些委員會的工作，甚少見到有主動要求立法或者修訂法律，至於對議案的審查提出過什麼意見，也缺乏透明度，最常見的工作就是到各省市調查研究，調研結果多半是對各省市的相關工作「充分肯定」，外界對於這些專門委員會的印象是「退休高官俱樂部」，不無原因。

「修正草案」還有一條，要求各專門委員會聽取人大代表的意見和建議，擴大代表對各項工作的參與，充分發揮代表作用。委員會的主管是退休高官，官職退了，官僚習氣不退，從來不會主動聯繫來自基層的人大代表，而今以法例條文提出要求，且看在執行細則上如何運作，才能充分發揮人大代表的作用。

富有中國特色的人大會議，毋須照搬西方的議會制度，人大代表跟政府也不是對抗關係，但關鍵是賦權人大代表履行職責，讓他們提出實質的意見與建議。這次修訂《人大組織法》，希望是一個良好的開端，並且要做到增加透明度，將人大代表的意見和建議，以及有關部門的落實情况，全部呈現在陽光底下，讓人大代表也接受選民的監督，假以時日，人大會議和人大代表的認受性，就不難提高。