<轉載自2017年12月22日 明報 觀點版 撰文：孫國祥 台灣南華大學國際事務與企業學系副教授>
（作者按：本文資料引述自一份尚未公開的外交文件，由作者在東盟外交圈得閱；作者確定此文所引述的資料方向無誤）
常見劍拔弩張的南海情勢在上個月有獨特推展，中國總理李克強在馬尼拉舉辦的第12屆東亞峰會期間，與東盟國家領導人共同宣布啟動「南海行為準則」（以下簡稱「行為準則」）下一步案文磋商。當然，此情形要回顧8月6日中國和東盟外長批准了行為準則架構，以及5月18日雙方在關於落實《南海各方行為宣言》（以下簡稱「行為宣言」）資深官員會議上通過準則架構。準則架構的落實工作正式開始，但由於問題多元而複雜，這道「填充題」並不容易。本文將闡釋架構的內容，並分析一些文字使用背後的意涵。
架構基本只有一頁，「看似尋常最奇崛」，分為3部分：首先是序言規定，其次是一般規定，以及最終條款。
一、準則架構序言規定的「填充」
「序言規定」列出3個扼要項目：（a）行為準則的基礎；（b）行為宣言與行為準則之間的相互聯繫與互動；及（c）重要性和願望。雖然沒有詳細說明行為宣言和行為準則間的關係，但中方認為，行為準則作為行為宣言執行過程的一部分，因此行為宣言將深刻影響行為準則的內容，表明最終的行為準則可能不會與行為宣言展現非常的不同。中方強調應降低對行為準則與行為宣言截然不同的期望。
二、準則架構一般規定的「填充」
「一般規定」由（a）目標、（b）原則及（c）基本承諾三部分組成。「基本承諾」由六部分組成，包括（i）合作義務；（ii）促進實際海上合作；（iii）自我約束／提升信任和信心；（iv）事件的預防，跟隨兩項要點，「建立信心措施」和「熱線」；（v）事件的管理，其中還是重複「熱線」的要點；及（vi）「其他依照國際法的承諾，以履行行為準則的目標和原則」。
第一個目標是「建立一套規則為基礎的架構，其中包含一套規範來指導各方的行為，並且促進在南海的海上合作」。非常重要的是「規則為基礎的架構」一詞的使用，並不是一些東盟國家長期以來設想的行為準則的「具有法律約束力」。第二個目標是「促進相互信任、合作與信心、預防事件、管理可能發生的事件，以及為和平解決爭端創造有利環境」。第三個目標是「確保海上安全和航行和飛越的安全與自由」。「確保」似乎較「尊重和承諾」略強，而且強調了一些東盟國家關切這種爭端風險有可能破壞航行自由。
「原則」分為四部分。第一個原則是，行為準則「不是解決領土爭端或海洋劃界問題的工具」。第二個原則是對《聯合國憲章》、《聯合國海洋法公約》、《東南亞友好合作條約》、「和平共處五項原則」和「其他普遍公認的國際法原則」的「宗旨和原則」作出承諾。第三個原則是一項「全面和有效實施南海行為宣言的承諾」，其乃東盟和中國以前同意的承諾。第四個原則是「依照國際法尊重相互的獨立、主權和領土完整，而且不干涉他國內政的原則」。此條款是新的，雖然其重申了「和平共處五項原則」的原則一和原則三。
三、準則架構最終條款的「填充」
架構的第三部分和最後一部分是「最終條款」。它有5條扼要表述：（a）「鼓勵其他國家尊重行為準則所載的原則」、（b）「監督執行的必要機制」、（c）「行為準則的檢討」、（d）「性質」，及（e）「生效」。
表面上看來，「a」部分似乎是十分天真，但北京的意圖似乎是將南海作為中國與只有東南亞聲索國之間的問題，由於東盟在衝突管理中角色有限，致使其他利害關係方尤其是美國和日本不應該「干涉」爭端。此符合中國外長王毅在馬尼拉重申的中國長期立場。
「b」和「c」部分似乎表明，最終協定將由「東盟－中國」落實南海各方行為宣言資深官員會議監督，由「東盟－中國」落實南海各方行為宣言聯合工作小組所支持，然後工作小組向中國和東盟外交部長會議報告。如果他們認為有其必要時，他們可以要求檢討行為準則。
「c」和「d」部分是非常重要，因為它們保留了行為準則可以具有法律約束力的前景。然後，行為準則必須根據中國和10個東盟成員國的國內流程進行批准。然而如前所述，中國堅決反對具有法律約束力的法規，其中也出現矛盾。
「填充」的難題
雖然沒有在本文中表述，架構第二部分「一般規定」認為包括諸如搜索救援、海上科學研究、環境保護和海上打擊跨國犯罪等活動，這些一直是中國熱中促進之目標。這些地區的功能性合作活動也包括在行為宣言當中。雖然「合作的義務」是海洋法公約下規定的義務，但柬埔寨目前仍未批准。
由於其中「自我約束」一詞沒有界定，成為行為宣言的主要缺點之一。因為其沒有定義，各方都解釋其認為合適的行動。雖然聲索國從事明顯違反該條款的活動，但彼此指摘違反了「自我約束」的條款，「自我約束」需要加以定義。因此，行為準則如果仍無法對「自我約束」做出明確界定，可能會引發更多爭議，而非相反。
與「自我約束」條款相關的是「事件的預防」，其乃行為準則的嶄新發展，因為「事件的預防」表明，未來東盟和中國官員或許能同意指出海上活動的列表，就自身的武裝力量以及海岸警衛隊禁止在南海的活動做出承諾，可能包括「可為和不可為」列表。行為宣言還呼籲各方建立信心措施，並列出5個可能領域。
除了具體規定和「具有法律約束力」語句之外，還有若干重要議題不在協議當中。首先，架構沒有提及行為準則的地理範圍，它是否適用於包括有爭議的西沙群島和南沙群島，或僅適用於某些地區。在行為宣言談判期間，越南認為應該列入兩個群島的名稱，但是不能達成協商一致而遭省略。只要行為準則適用於整個南海，此或許就不會出現問題。其次，文中提到「實施的監督機制」時，一方指摘另一方違反準則時，並不執行措施和仲裁機制。一般而言東盟在其協議中避免有執行條款，然而缺乏執行措施和仲裁機制，勢將削弱最終行為準則的有效性。
「填充題」涉中國與東亞和平發展
無論如何，儘管「填充題」似乎難以達成一致答案，但東盟和中國對該架構的「背書」，的確是南海20多年來長期衝突管理過程，終於向前邁進的一步。展望2018年，行為準則架構構成了東盟與中國的談判基礎，「填充題」題目出好了，大家開始作答。
然而如果過去只是「出題」就曠日費時，「答題」過程很可能也會曠日持久甚至會令人沮喪，尤其是對那些熱中於盡可能及早制定出具法律約束力、全面且有效的行為準則的東南亞國家。對華人社會而言，多元地理解南海問題，是為了東亞的和平而不可或缺的必修課。
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