<轉載自2018年9月24日 明報 觀點版 撰文：趙致洋 香港教育大學《香港社會科學學報》助理編輯、羅金義 香港教育大學大中華研究中心聯席總監>
最近傳媒報道，台灣陸委會於6月宣布香港事務局長盧長水理應7月底赴港履新，然而因港府至今未發工作簽證而未能到任，令人再度關注香港與台灣關係的發展。一些評論認為這事並不稀奇，過去台灣駐港官員亦曾被拖延履新，最長一次是2000年的張良任，在接任一年多後才獲港方簽發入境許可；台灣駐港文化交流機構「光華新聞文化中心」主任路平也等了11個月才拿到簽證；加上現時台灣由民進黨執政，兩岸關係難免舉步維艱。筆者卻認為不妨藉此事態，對港台交流的機制作更進一步省思。
回歸初期港台關係氣氛 今非昔比
港台關係在兩岸政治當中向來地位特殊，回歸前後的香港一直被視為兩岸間重要的政經橋樑之一，例如著名的「九二共識」就是在港英治下的香港協商而成。為安撫台灣各界對香港「九七回歸」的憂慮，時任國務院副總理錢其琛於1995年發表《香港涉台問題基本原則與政策》（「錢七條」），其中對港台間的交流採取相對寬鬆態度，各方面民間組織都可繼續保持和發展關係；但官方關係的要求則較為嚴謹，「須報請中央人民政府批准，或經中央人民政府具體授權，由特別行政區行政長官批准」。當時整份文件以「維持不變」為原則，希望藉港台間的交流，吸引台灣以北京屬意的「一國兩制」邁向統一。
台灣駐港官員工作簽證遭延宕，確有前科，但回歸初期港台關係的氣氛卻是今非昔比。當時港府的港台關係由特首的特別顧問主理，沒有正式官銜，符合「錢七條」「非官方」的理念，加上葉國華先生對台灣深厚的認識和人脈，令他能在港台關係中游刃有餘，積極出席親台組織舉辦的活動、出席「雙十慶典」等。雖說港台關係必須跟隨兩岸關係而發展，但即使李登輝在1999年提出惹火的「兩國論」，半年後的港台雙城論壇依然可順利舉行。2000年台灣民進黨上台執政後不久，時任台北市長馬英九依然可以其官銜訪港，並獲特首董建華接見，是50年來雙城最高層首次會面。北京期望保留香港作為不受兩岸關係冷熱直接影響的緩衝，可想而知。但反觀現時除了台灣官員工作簽證遭拖延，甚或入境許可被拒，雙方高層官員有務實的溝通和會面嗎？雙方對口機構有多久未曾如期召開過聯席會議了？
筆者的設問是：近年港台關係低潮，有多少是源於港台關係的「制度化」所致？傳統的自由主義國際關係理論視制度化為帶來國與國合作的重要力量之一 ——由國與國之間建立恆常和可預見的機制或組織來處理雙邊或多邊關係，從而化解在國際「無政府狀態」下的猜忌和欺詐行為，也帶來國家之間更多合作。港台關係不是國與國關係，但近似於制度主義的思維曾展現於回歸初期的港台關係討論中，最初由台方在1998年提出，時任中華旅行社總經理（當時台灣駐港最高代表）鄭安國表示，港台官員間「非正式」交往或溝通雖比以往多，但因缺乏正式部門合作，溝通後也沒辦法解決問題，是故認為制度化能促進雙方更有效合作。
台灣是否本着國際關係理論對制度化的理解，希望藉此加強與香港的合作？陳水扁政府對台港關係的制度化尤其熱切，背後是否在玩弄着什麼兩岸新關係的把戲？這些都有待深究。但在北京對兩岸政治之下的港台關係的設定，制度化也許帶來一種不似預期的影響：港台關係由「非正式」被帶到「正式」的層次，窒礙了港台關係在兩岸政治之中的戰略模糊（strategic ambiguity），減少了雙方在氣氛轉變甚或出現衝突時可以利用香港的迴旋空間，令香港在港英時代以至回歸初期所發揮的中介角色愈來愈欠缺靈活性。
港台關係在兩岸政治的戰略模糊
從2002年特區政府將處理港台關係的工作由「非正式」的特首顧問轉移到政制事務局後，上述影響至少體現在兩方面。第一，港台關係本身極敏感，執事者必須要有敏銳的政治（不是行政）判斷力和膽識。行政部門官僚為免被「問責」而做出偏向保守的決定，是否削弱了香港在兩岸關係中發揮富有重要性的戰略模糊作用？芝加哥大學的Bernard Silberman在他的名著《理性的籠牢》（Cages
of Reason）裏比較研究了法、日、美、英等科層政治大國的經驗後就提醒大家，所謂行政官僚的理智應對，其實很多都不是功能性的，而是出於對不確定前景的恐懼，國家政策往往因而不得以執行。
第二，在制度上來說，制度化除了令港台政府的關係很大程度囿限在「正式」的層面，跟「錢七條」原意似乎甚不咬弦之外，更嚴重的是彷彿賦予台灣某些「國家」的地位，那就動輒觸碰到北京對「台獨」的紅線。
制度化之後這兩個影響令香港更難發揮兩岸關係中的特殊作用，反而只能是跟隨在兩岸關係潮起潮落的末流。體現這種保守性和被動性最明顯的例子是2005年兩岸關係回暖，連戰成為55年來首名到訪大陸的國民黨主席，並獲中共最高層高調接待。但在往返時途經香港機場禁區，連戰也無法跟台灣駐港負責人見面；當時依然「星味十足」的馬英九也被特區政府拒絕來訪。自從港台關係交託予政制事務局（後來的政制及內地事務局）後，局長出席過「雙十慶典」多少次？為什麼雙城論壇要中斷了10多年才嘗試恢復舉行？特區政府官員這種被困於籠牢（又或索性叫做「明哲保身」？）的「理智」，是否令港台關係的發展比兩岸關係的更綁手綁腳？
馬英九擔任台灣總統時期，憑藉兩岸友好關係，港台雙方將制度化的層次提升至設立對口機構和雙方的辦事處，其實不過是仿效兩岸中央的模式。然而在這段時期，兩岸政府都能直接開展對話合作（例如ECFA(兩岸經濟合作架構協議)的簽訂），根本不需香港作為中介，反而港台不少協作就步履顢頇（例如兩地的FTA(自由貿易協定)）。雖然「港台經濟文化合作協進會」和「台港經濟文化合作策進會」於2010至2015年間的6次會議達成一些協議，但制度化的短處在2016年台灣民進黨蔡英文上台執政後再度呈現，制度化的對口單位的溝通再次中斷，甚至連親民進黨的學者也無法進入香港，大大不利港台之間的民間交流。
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