和法治神話說再見

 <轉載自2021年1月12日 明報 觀點版 撰文：黎恩灝 倫敦大學亞非研究學院法學院博士候選人>

反修例運動和《國安法》君臨對香港社會的影響，除了催化政權和公民社會的矛盾和引發跨界別的寒蟬效應，最重要的，是打破了「法治」的神話。它之所以是神話，是因為在我們的主流論述之中，法治就如一個自有永有的存在，是香港社會的基礎、香港故事裏論述香港成功的基石。最近重讀Carol Jones的一篇經典論文，就是透過分析香港1960年代以降的殖民治術，指出「法治」之所以如此深入民心，其實是香港殖民政權在1970年代精心設計、以「法治」來取代「政治」的結果。

港英「溶解人民」 消弭「公民」意識

老一輩的讀者也會記得，1970年代以前的香港，豈是法治社會。華洋不平等、警察貪污腐敗，是當時的常態。1966年和1967年發生一系列罷工和土共策劃的暴動，港英殖民政府以更雷厲的法律武器來應付，包括搜查左派工會、學校，拘禁左派工人和學生，又動用半軍事化的警隊和港督的緊急權力來鎮壓。六七暴動後，港英政權隨即推出《公安條例》，賦予警察更多權力處理公共秩序和遊行集會。

港英政府既然如其他英國殖民地一般奉行嚴刑峻法，為何又能建立「法治」神話？Carol Jones的解釋是，港英政府為了應付六七暴動後的管治危機，但又無民主化的意圖，唯有建立更廣泛的諮詢架構廣開言路，同時又透過法律系統提供若干制約和糾正權威的機制來安撫民心。但港英政府並不單靠法律體系去重建正當性，亦靠生產一套自稱中立、一視同仁的法律意識形態和「溶解人民」（dissolving the people）的手段去配合。這套法律意識形態，包裝港英政府面對左派暴動的態度是政治中立、不偏不倚，例如在1967年的香港政府年報就強調港英政府鎮壓和抓捕左派人士，只是因為他們犯了法；政府的政策目標也只是要社會回復法紀（law and order）。

至於「溶解人民」的意思，按Matthew Turner的見解，是政權將居港民眾描述為一群來自五湖四海的過客，各為其主，各有各的政治忠誠；他們留港只是居民或住民，而非有民主支撐的「公民」。

「溶解人民」就是消弭在港人士的一體意識，令在港人士不自覺有追求公民身分（citizenship）權利。沒有公民身分的自覺，就不會追求民為一體（the people）的民主制度；這強化了香港人的個體意識和家庭主義，正符合法治神話所需：強調個人行為受法律約束的意識，取代了關懷整個公民群體的政治意識；政府透過法律理性作為殖民行政（rational legal administration）的管治技術，就能保持一個理性中立的行政機構，提供社會福利、強制教育、公共房屋，又成立廉政公署、開設勞資審裁處、廢除富有中國傳統的習俗如納妾、通過新的法援條例，同時製造一些讓小市民也能享用、制衡有權有勢者的法律制度──除了殖民政府。

將強調「法紀」披上「法治」外衣

不過，這一系列建設，雖然逐步改善市民大眾昔日認為公權腐敗、生不入官門的印象，增加對政府行事要公平、公正和依法的期望，但也未有為大眾帶來全面的權利和自由。英殖政權巧妙地將強調「法紀」這管治技術，披上「法治」──強調保障權利和阻止政權任意妄為──的外衣。這種技術的高峰，就是1991年通過的《香港人權法案條例》，鞏固香港人的權利意識，認為香港的法律和制度是法治的體現。

然而，即使有人權法案，香港人也從來未享有完整的政治權利，即使是港英政府1980年代初開啟地方選舉，總督也是倫敦委任；香港也不受民選的英國國會管轄，而是直屬王室。所以法治之所以是神話，就是因為它在香港歷史上的影響，是文宣多於實情，是有利資本家而非小市民的遊戲規則，是小修小補、畫地為牢的制衡和自我糾正機制。

Carol Jones在文末預料主權國會更樂於效法1970年代而非1990年代制度化人權保障的港英政府，以理性包裝的法律工具作管治基礎，並加上中國特色。事實是早在主權移交之際，臨時立法會已廢除勞法中的集體談判權，還原《公安條例》部分原被港英立法局予以廢除的條文，恢復更多警方可隨意運用的權力，突顯香港法律維持公安法紀的面向。

法律制度體現法治否 港人心中有數

然而，Carol Jones亦強調，經過1990年代洗禮的香港人已今非昔比，他們要求法律應一視同仁的想法既根深柢固，又逐漸興起追求公民和政治權利的意識。除非主權國和香港人有一致的「中國人意識」（Chineseness），取代追求民主和人權的優先性，否則香港人是極難再被「溶解」。

香港由宗主國易手到主權國，法治神話是否破滅了？其實，既然是神話，真正的問題是我們是否仍然篤信不移。香港人經歷過反修例運動和國安法君臨的年代，體驗到執法部門、行政機關和主權對法治的影響，對香港的法律制度是否體現法治，當然心中有數。正如上星期三，香港警察就動用千人警力，以國安法大搜捕53位民主運動中人，法庭亦批出手令，讓警方搜查全港72個處所，並向幾所傳媒機構送達由高等法院法官簽署的「物料提交令」，索取與案件有關資料。同一日在終審法院，馬道立在退休前法庭儀式上致辭，重申「重視權利和自由是《基本法》的根本要點。《基本法》是全國人民代表大會根據《中華人民共和國憲法》制定的憲制文件，是所有關乎香港管治制度討論的起點」。法院內行將卸任的大法官藉基本法重申人權自由，法院外的警察就手執國安法和法庭手令清算異見人士，對比之下，的確有種戲謔的感覺。

要「真法治」 就要強化公民一體意識

不過，馬道立的退休講辭，還是有一個積極的貢獻：唯有鞏固香港人的人權意識，才能令香港人保持警惕：我們需要的，不是法治神話，而是真正的法治，有民主制度和公民身分支撐的法治。要做到這點，除了改變制度，就是要強化香港人的公民一體意識，阻止二次「溶解人民」的工程。最近坊間經常有移民不移民的討論，但無論香港人是去是留，也會同意今日香港人不再是沒有根的過客，即使各散東西，也只是地理上流散四方的命運共同體。主權國既不會完美地複製1970年代的時空到今日的香港，香港人也不是1970年代般的經濟個體。

2021年將會是更加風高浪急的一年。我們要「坐穩」之餘，總要記住：我們仍然坐在同一條船，要記得我們航行的目的地。

延伸閱讀：

Jones, Carol. (1999) ''Politics postponed: law as a substitute for politics in Hong Kong and China'' in Kanishka Jayasuriya ed. Law, Capitalism and Power in Asia: The Rule of Law and Legal Institutions. Routledge.