選舉vs.協商：為解決什麼問題而費煞思量？

 <轉載自2021年1月26日 明報 觀點版 撰文：張炳良 香港教育大學公共行政學研究講座教授、運輸及房屋局前局長>

全國政協副主席、前特首梁振英早前輕輕幾句：「若明天宣布特首改由協商產生，英國人不能說我們違反《中英聯合聲明》，亦不需修改《基本法》及人大釋法」，雖未有鼓吹行政長官改以協商方式產生，但一石激起千重浪，引來社會上不少遐想、揣測。在此我無意闖進今天香港政局風聲鶴唳的怪圈中，我只想評論一下，究竟我們要為解決什麼問題而費煞思量。

從字面上言，梁振英有所依據。中英聯合聲明附件一「中華人民共和國政府對香港的基本方針政策的具體說明」這樣寫道：「香港特別行政區政府和立法機關由當地人組成。香港特別行政區行政長官在當地通過選舉或協商產生，由中央人民政府任命。」而基本法第45條規定：「香港特別行政區行政長官在當地通過選舉或協商產生，由中央人民政府任命。行政長官的產生辦法根據香港特別行政區的實際情况和循序漸進的原則而規定，最終達至由一個有廣泛代表性的提名委員會按民主程序提名後普選產生的目標。」

為何選舉和協商同時寫進中英聯合聲明及基本法

選舉和協商應屬兩碼子事，但為何同時寫進中英聯合聲明附件一？而基本法卻又規定以普選行政長官為最終目標？有一說法是上世紀80年代初，中英談判就行政長官的產生方法存在分歧，於是中方在附件一留有空間，讓制訂基本法時考慮香港各界意見才作定奪。

到起草基本法時，香港工商專業界精英不贊成普選行政長官，傾向較近政治協商的方式，不過剛冒起的民主派則爭取直選，雙方膠着（註）。後來由協商提名演化為大選舉團的概念，一些愛國左派人士主張由一提名團提名後全民直選。最後內地草委提出所謂「時間表」協調，即初期以選舉委員會方式選舉，回歸10年後可在民意支持下轉為有規限提名的普選，基本法遂以此定稿，並同時確定立法會全部議員最終由普選產生。

可見，基本法的立法原意，不是以協商、而是以選舉去產生行政長官。由於基本法內不少條文，都依中英聯合聲明附件一的基本方針政策，照搬字眼，故關於行政長官的產生，也是採用聯合聲明的表述為前提，至於何時及如何達至普選目標，則有所留白，由基本法附件一定下程序。2004年4月，全國人大常委會再作出政改「五部曲」的規定。

以愛國者為主體去治港

1980年代一個最大的政治問題，是在「一國兩制」下如何實現「港人治港」。中央當時的政治底線是治港者「以愛國者為主體」（鄧小平語），其後再確定為「愛國愛港」者。若靜態去看政制設計，由中央信賴的工商專業界和愛國陣營，合組成親北京、親政府、不會逆中央旨意的建制派力量，既主導立法機關，也同時主導產生行政長官的選舉委員會，不會選出中央難以接受甚或與中央對抗的人。立法不會凌駕行政而改變中央有關特區奉行「行政主導」的原則；至於司法，若緊守不干預政治、遵從基本法憲政秩序，則也是各安其位。

民主派乃傳統愛國左派外最早支持回歸中國者，後因「六四」衝擊與中央有分歧，但依原來設想，可參與特區體制作反對派。不過，基本法未能預料回歸後香港複雜政局的變化，以及民主運動的不斷分化和新世代激進主義的冒起。

邁向普選的不斷蹉跎

「雙普選」進展緩慢，當中涉及中央與泛民主派之間缺乏互信；而且，中央作為政權，要求循序漸進、照顧既得利益，泛民則尋求一步到位。回望過去，假若在機會之窗出現時，有能力影響大局者能拿出承擔和勇氣、展現較大胸襟、少些傲慢、多些務實，則香港之民主路不至如此崎嶇。經歷多次爭議僵持，中央終於在2007年12月同意，行政長官最快可於2017年普選，之後才可考慮立法會全部普選。

無奈2014年的「佔中」運動，改變一切，反對派提出公民提名，使普選行政長官注定失敗。同年全國人大常委會的「8．31」決定，給出2017年落實普選的極高安全系數的安排，由與現行選舉委員會組成相若的提名委員會提名2至3名候選人，每人須得半數以上委員支持，全民普選後由中央任命。「佔中」及「傘運」後，泛民主派已變得急進，缺乏與中央妥協的戰略和條件，以及說服支持者的論述能力，於是政改再度拉倒，港人失去有條件下普選行政長官的機會。

最讓中央憂心的大局

俱往矣。至2019年，反修例抗爭變質為挑戰國家主權和中央權威的政治對抗，加上激進抗爭派玩火攬炒，引美英等外力介入香港，中央視為一場顛覆政權的顏色革命，急立《港區國安法》，過去對選舉進程曾有的善意和有限度的政治信任，皆已成疑。中央現要收拾政治殘局，對泛民主派自決派等，固然視為破壞力量，怕他們藉選舉佔領足以癱瘓特區「有效施政」的位置。

2019年11月反對力量（包括大批「素人」）在區議會換屆選舉中，輕易打敗建制派，奪得大多數席位，為北京敲響警鐘，對建制派穩定大局缺乏信心之餘，又感到再難一廂情願，以為公務員精英可有效掌握形勢、處理危機、管好香港。這些過去中央信賴的建制隊伍，都未能發揮領導民情和輿論的作用，這才最讓中央憂心。

為何民情多不信任政府及建制派

當然，中央需反思，對港政策哪裏不對勁，為何港人尤其年輕一代日趨疏離？為何不信任政府、不認同建制派的民情仍然佔優？否則，中央何懼選舉。困擾中央的，是無論立法會選舉還是行政長官選舉委員會的界別席位選舉，皆「不容有失」，卻肯定會遭受極大挑戰。雖然國安法遏止了社會動亂、清除分離主義，但是不等於主流市民便回歸政府一邊，他們不少仍會藉投票去擊敗建制派，令政局更為詭異，這點京官應心中有數。

泛民政黨或許會弱化瓦解，但其原有支持民眾若失去代言，只會加深政治分裂。建制派若仍自我感覺良好、不思革新，也難令中央對特區的未來放心。當務之急是如何撫平社會創傷、促進復元和解、爭取中間民眾，而非挑動更多的社會政治矛盾。任何延後立法會和選舉委員會界別選舉、甚至改選舉為協商的主意，都是斬腳趾避沙蟲，得不償失，徒增民怨，對聚焦解決管治危機毫無積極作用。

為何回歸20多年特區仍未做到政通人和？皆因政制發展只停留在表面，一直未進入實質問題，包括如何產生有政治能量的執政團隊、行政立法如何才既有制衡也有配合、如何善用公務員的執行力但又明白其政治局限、如何好好發揮政黨的作用、如何發展具視野和歷練的從政人才等，故空有普選或否定普選，皆無助突破管治困境。至今香港體內各種矛盾撕裂已悉數浮面，如不全面改革，體制只會進一步劣質化。

註：時任草委查濟民早於1985年中建議，設一顧問局經協商後提名1名候選人，由中央任命為行政長官，維持3屆，至2010年左右可提名2至3人，經中央同意再交港人全民直選。而當時據稱反映官方一些想法的評論員「古星輝」，在同年12月《廣角鏡》一篇〈未來基本法藍圖芻議〉文章中，主張成立以資產階級為主體的行政顧問院，經蒐集各階層意見後，以民主協商或投票產生行政長官候選人，由中央任命。