<轉載自2020年1月5日 明報 欄名：周日話題 撰文：何家騏 香港教育大學社會科學系助理教授，專研香港警政>
香港自上世紀七十年代起推出的一系列社區警政措施，拉近了市民與警察的距離，也改善了警隊在市民心目中的形象，提升專業化，綜觀改革的歷程，離不開領導者的決心及策略的成功。警隊作為典型科層官僚架構，改革的模式一定是由上而下，領導者的決心及魄力，對改革能否取得成功至為重要。當年的處長薛畿輔（Charles Payne Sutcliffe）在總督戴麟趾的授意下，決心把六十年代集團式腐敗叢生的警隊徹底改變，改革組織架構及官階，軍裝及偵探部分道揚鑣，大量晉升員佐級華籍人員為見習督察，招募更多本地大學畢業生，增聘女警，最重要的，就是大幅提高入職薪酬，以及強化「反貪污部」的編制及調查權力（雖然最後未竟全功，葛柏外逃事件後，政府決定成立獨立於警隊編制外的廉政公署取代警隊反貪污部的工作），絕非只是用「銀彈政策」收買人心那麼簡單。
這些改革達到幾個重要目標：成功籠絡地區層面的社會賢達，他們跟警方合作無間，無論在市區或郊區，鄉紳及地區人士都和警隊建立比較密切的連繫，這個直接取代了七十年代前「地下秩序」的警民互動模式。而在人口密集社區的鄰舍層面，新市鎮發展及重建計劃給予警方一個很好的契機，重新建立警民關係的互動。七十年代起湧現的大型街頭罪案，警方的高調佈陣破案，亦令市民開始對警隊的執法能力及專業化產生信心。當然，當年資訊流通的速度慢，沒有互聯網，亦沒有民選的議員，只要警方有「表現」，面對訴求相對簡單的民眾，更容易取得他們的支持。這個情况，到了九十年代，政府推出「服務承諾」，引入向市民問責的概念，自選舉政治的推行後，開始有了翻天覆地的轉變。
英殖警隊原毋須市民認受
嚴格而言，香港警隊一直以來不需要、亦沒有依靠市民支持而得到認受性的權力，他們被視為「殖民地政府的代理」（agent of the colonial government），效忠的對象是英女王而非香港市民，其文化的「政治中立」概念，基本是指不會偏袒「英女皇及英國政權之外其他的勢力」。警方現在使用「社區警政手法」（community policing practises）去拉近與市民的關係，加強溝通，但是其體制本質並沒因改革而動搖，它主要目標並非服務香港市民，這是七十年代前一直以來的模式。隨着回歸中國，理論或實際而言香港不再是、也不應是一個殖民管轄地區，警隊該如何定位？北京希望九七前後的轉變似乎並非是港人治港，她最希望是「平穩過渡」與「五十年不變」，即以「舊制度」搬至「新架構」裏。從狹義來看，以往效忠英女王的角色轉移為香港特別行政區，但是理論上香港特別行政區並非殖民地，會令到大家容易感到迷失。實際的是與非，就留白讓讀者思考。
香港警察體制在主權移交前後其實無大幅改變，那麼我們對於「警隊形象改變很大」的幻象是從何而來？很大程度是源於警隊角色與處理案件性質的轉變。六七十年代前香港警隊的聲譽是街知巷聞的，香港警察一直都飽受貪腐及無能的指摘，市民普遍並不信任香港警察，出現某種程度上的「華洋分治」，基層市民遇事，傾向依靠社會關係及個人關係解決問題，多於向警察尋求協助，無形中形成市民與警察之間明確的分隔。其實在更早的殖民地時期，更加有所謂「一體二元」的制度運作，即英殖警隊早期基本不理會華人福祉，亦不會招募華人當警察，更容許華人建立自己的「更練團」。在八十年代初，「皇家香港警察」處理的多是重型街頭罪案，如當年的「省港旗兵」、標參、勒索等，一般市民都不會犯這類型案件，而這些罪案亦嚴重威脅市民的性命財產。因而，當警隊執法處理這些罪案，便漸漸給予市民信心，形象得以改善，變得正面。至九十年代，警隊以服務為本、維持社會穩定為目的，運作的透明度提升，警員招募的質素亦增加，所以當時的警隊逐漸得到公眾信任。到回歸以後，公民意識的覺醒導致更多公民抗爭出現，當中大多是市民對法律條文、對香港甚或中央政府的質疑，而非敵對警隊。然而，當警隊對公民示威遊行、抗爭執法時，便容易動搖市民對他們的信賴。
歐美有關警隊支持度的研究，一直傾向強調「程序公義」對市民信任警察的重要性。而有關「程序公義」的研究，通常強調程序的「公平性」、「透明性」、「執法一致性」對警隊形象的影響。警方要禮貌對待市民，尊重人權，警務工作要有足夠透明度，通過程序合法，贏取市民對警隊的支持。但這個歐美社會背景的假設，運用於理解香港警政會出現一個極大的疑問。香港的警隊，根據殖民地警隊的模式建立，一直強調是「半軍事化」，具有迅速動員的防暴力量，以維持社會治安為主要目的。一直以來的社區警政措施，與市民同步的理念、引入民意代表參與管理決策等「民主警政」（Democratic Policing）作法，其實都並不存在於香港的警政理念。香港的警務議題，一直以來都是強調維護內部穩定、邊界管理，而並非防止罪案及服務社會，這個和歐美警政的模式大有分別。香港警隊一直以來與民眾分離，外籍警官及從外地引入的警員，輔以本地華人基層警員，共同管理香港社會。二次大戰前，香港市民一般都不欲與警察為伍，普遍對警隊不信任。但同一時間，他們對這個警隊的架構，亦不太關心。他們不會主動接觸警察，普遍視警察為異族政權的代表，有「好仔唔當差」的諺語，這個和市民的「難民心態」大有關係。在這「借來的時間，借來的空間，借來的地方」，香港市民對本地的政治漠不關心，英國人政府亦容許華人社區設置自己的自發保安組織「更練團」。殖民地警政理念以警務問題為本，與民眾接觸有限。
認受性之源：管理主義的問責
九十年代最後一任總督彭定康推出「服務為本」的公共行政改革，警隊作為公營部門一員，當然亦受影響。但是這些改革，亦並非我們所理解有關「警政民主化」的那一些作法，反而更加類近「商界營銷」策略，通過「多快好省」，強調「成本效益」、「滿足顧客」，令市民對警隊的感覺正面。這成功令市民對警隊專業程度比較滿意，亦可以理解為香港一直以來有社會精英、中產階級專業人士當道的社會架構。他們崇尚的「專業」，除了程序理性之外，就是這些「多快好省」，「強調結果」。
一直以來，在這「各取所需」的香港社會，儘管殖民警隊不是以民為本，警隊及政府亦保留了很大的權力，隨時控制社會，但其在七十年代一連串改革推出後，仍然能逐漸爭取到市民對警隊的認同。當然，這亦不能忽略中國大陸的因素。英國學者的文獻裏經常強調「程序公義」的重要性，這亦帶出了另一個意思，就是缺乏「程序公義」的警隊、「貪污」的警隊、「不透明」的警政，會令市民對其反感。香港警隊一直缺乏這方面的「程序公義」，雖然有所謂《警察通例》的設置，但在香港從未經歷民主的管治下，這方面基本上沒有保證，亦沒有制約。有趣的是， 警方備而不用的權力，在它成功撲滅罪案、加強宣傳、建構了一個相對廉潔及推出龐大公關的形象工程後，竟然能得到市民的支持，這很可能和香港政府縱然沒有「合法性」，但「旅港」的香港居民，更多懷疑中國大陸政府政權的合法性，而作為難民，他們到了香港後，總愛比較香港、大陸甚至台灣政府的管理，他們對可以獲得暫時的安逸，大多表示非常滿意。
警民失信的關鍵？
究竟現在香港市民是否不再信任警察？警民關係將會何去何從？2005年，警隊處理過來自世界各地的反世貿示威者後，市民對其滿意的程度竟達80%，這個比率可說國際間罕見。在社區層面，即使到了2019年6月前，市民大致上對警察都信任有加，信任度大概四成至五成，並不算差。一些社區警政措施，例如警隊慶祝175周年，在黃竹坑警察學院舉行了數場大型匯演，座無虛席。去年6月後市民對警隊的質疑，其實源自幾個很重要的事件：6月12日，警隊驅散在立法會示威區內的合法示威者，被廣泛質疑使用了不合比例及不需要的武力；7月21日，港鐵元朗站「無差別」打人事件，市民普遍懷疑警隊失職，甚至猜測其與幫會勢力勾結，執法不公；8月11日，警隊被揭發派出臥底探員，混入示威者當中，在銅鑼灣街頭拘捕示威者，被質疑使用過分武力及不人道對待被捕者；8月31日，警察「速龍小隊」成員衝入港鐵站發射胡椒噴霧，並在車廂及站內攻擊一些形似示威者的乘客。這些「防暴」的場景，大都出乎普羅市民意料，亦普遍令市民質疑警隊執法的尺度及公正。即使警隊辯解這都是合乎他們自行釐定的行動指引，亦在法律對他們的授權內，但似乎未能說服大多數市民。
現在香港警民沒有了互信的主因，是覺得警察執法不公，無禮對待普羅市民，甚至任意運用賦予他們的法定權力。理論上在一個正常的社會，警方需要市民協助執法，市民亦需要警方保護他們安全，任何政府都需要塑造良好的警民關係。香港並非完全封閉的社會，在「一國兩制」下，香港是自由開放多元的社會，有一點民主的政制，容許有出版及人身自由，但另一方面，香港的法律框架，亦授予行政機關及警務機關莫大的權力，跟西方民主社會有相當明顯的差別。香港的立法議會，大致上未能有效制衡行政機關的決定。這些背景令警民關係的發展添上了很不確定的因素。更重要的是在現行的「一國兩制」框架下，香港特區政府未能完全掌控及決定施政及發展的路向，中央政府作為持份者，在現行中央與特區分權的設計下，具有所有事情的最終決定權。客觀現實是，香港警政繼後的發展路向，這並非香港人、甚至香港政府的領袖可以完全控制。
港英式的警務改革可行嗎？
就現在警民關係的困局，是否可以參照外國的一些做法，作出相應的改善？例如能否好像在英國各地的警隊，主動邀請市民參與討論及完善警政模式，加強警隊與社區的關係？英國警政的模式，強調「互相協作」關係，地區的警隊很多時候資源不足，遇有大型事件甚至騷亂，每每需要尋求其他地區的警隊合作，借用資源，而地區議會亦基本上控制了當地警務工作的經常開支。也即是說，警隊需要和民眾及社會賢達代表合作，才可有效履行職責。
至於香港的警政模式，歷史上警隊與市民比較疏離，尤其是在七十年代以前，警隊和市民基本上是兩個不同的群體，互不相干。自八十年代起，香港警隊的形象已經徹底改變，在市民心中，是有效率、具效能、向市民問責、專業。在中央層面，警隊成功打擊不少跨境罪案，警隊強化了和市民的協作，增設中央滅罪委員會，改革警察投訴課，並和新建立的警監會（監警會前身）合作，政府委任了不少當時的社會賢達為警監會委員，增強其代表性。在地區層面，地區指揮官一直和區議員保持溝通，成功塑造警隊開明、透明、問責的形象。但其實香港的地區議會沒有控制警隊財政的法定權力，立法會的組成，也決定它並不具備充分制衡警隊行政運作的能力。更重要的是，那些當年被吸納委任進入這些諮詢架構的「社會賢達」，大部分都是在其專業內的翹楚，獨當一面，縱然他們並非民選產生，面對公眾並非人人能言善辯，但其學歷專業的背景，每每能贏得大多膜拜專業中產市民的好感。對比當前的香港，現在的「賢達」不時備受市民對其能力的質疑，取向保守，在其行業內的聲望亦不算出眾。這種當年行之有效的「諮詢委員會」式警民聯繫手法，在回歸20多年後的特區年代，似乎隨着社會環境的改變，已不再有效，非要採取大規模的改革不可。
短期唯一可做 調查6．12等事件
在短期而言，唯一可以做的，當然是大規模調查這半年來的風潮，尤其是直接衝擊警民互信的幾個日子的事件：6．12、7．21、8．31、10．1，並根據調查結果建議相應的改革措施。
香港警隊非常制度化，專業部門眾多，人員質素比起不少發展中國家，以至歐美民主國家的警隊還要好。但為何仍然陷入現在意想不到的困難？主要原因，就是這個從港英年代平穩順利過渡的半軍事民警架構，在這個新特區年代政治氛圍下，出現了難以自我修正的結構問題。政府程序失信的政策決定、感覺的執法不一致，以至對司法制度公正性的懷疑，則使市民對警隊的期望出現落差，解釋了「為什麼自問敬業樂業的警務人員，總是受到無理的挑戰」。
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