時事議題：三農問題

 <轉載自2021年2月23日 明報 加東版 港聞版>

中國以農立國，農民貧苦、農業不振、農村荒蕪的「三農」問題卻持續多年。過去數十年間，中央政府「中央一號文件」(中共中央每年發出的第一份文件)都聚焦農業問題，國家主席習近平在2020年12月的中央農村工作會議上，亦稱要「舉全黨全社會之力」改善三農問題。「農民真苦、農村真窮、農業真危險」的情况有何變化？

什麼是三農問題？

「三農」指農民、農村、農業。2000年初，時任湖北省監利縣棋盤鄉黨委書記李昌平寫予時任國務院總理朱鎔基的信中，將三農問題概括為「農民真苦，農村真窮，農業真危險」。2019年中央政府《政府工作報告》首次寫有「農業農村優先發展」，意味這是政府處理三農的工作重點，並與脫貧、鄉村振興等政策密切融合。

1．農民真苦

- 教育水平和文化素質較低

- 收入低，貧困人口多為農民

- 1994年實施「分稅制」後，有指地方政府將增加的財政壓力轉嫁農民，增農民經濟負擔

相關政策和措施

．建設「社會主義新農村」

中央政府2005年提出，並輔以推動農村普及教育等措施，務求提升農民教育水平及文化質素

．「兩免一補」

2015年國務院印發《關於進一步完善城鄉義務教育經費保障機制的通知》，2017年春季學期起，統一城鄉義務教育「兩免一補」政策，即對城鄉義務教育學生免除學雜費、免費提供教科書、對經濟困難寄宿生補助生活費

．營養改善計劃

在國家試點地區農村，為義務教育階段的學生提供營養膳食補助，標準為每人每年800元人民幣

．取消農業稅

2006年1月1日起實行，減輕農民經濟負擔

．培養400萬「新農民」

國務院2018年發表《鄉村振興戰略規劃(2018-2022年)》，目標到2035年基本實現農村及農業現代化。中國科學技術協會和農業農村部2019年5月宣布啟動「農民科學素質提升行動」 ，包括以3年計劃，培養400萬具科學文化素質、掌握現代農業科技、具備一定經營管理能力的「新農民」

2．農村真窮

- 戶籍制度及農村補貼城市政策於1950年代開始實行。政策方向為「以農補工」，除壓低農產品價格並提高工業產品價格，亦積極發展工業，城市收入因而大增。政策形成城鄉二元體制，令農村發展滯後

- 受限於戶籍制度，農民未能如城市人般同享社會保障，衍生留守兒童、空巢老人等問題

- 農民數量龐大，土地資源卻有限，個別省份因地勢和氣候等因素(如甘肅土地貧瘠、貴州山多平地少)局限農業發展

- 農村基層管治被指重疊、職權不清；農村公共及民生服務嚴重不足

相關政策和措施

．《中國農村扶貧開發綱要(2011-2020)》

明確規定到2020年實現扶貧對象不愁吃、不愁穿，保障其義務教育、基本醫療和住房安全(兩不愁、三保障)；貧困地區農民人均純收入增長幅度高於全國平均水平等，望扭轉城鄉發展差距

成效1：2020年全國貧困縣清零

按2011年人均年收入少於2300元(人民幣，下同)的貧困標準，2012年中國有9899萬農村貧困人口，其後數字逐年下降。2020年是中國全面建成小康社會、「打贏扶貧攻堅戰」的目標實現年。同年11月23日，貴州省66個貧困縣全部實現脫貧，意味着國務院扶貧辦確定的全國832個貧困縣全部脫貧

爭議：扶貧標準太低 成本太高？

中央政府1986年制定國家扶貧標準為農民每年人均收入206元。隨國情和經濟發展，扶貧標準逐步提高，2020年扶貧標準為年收入4000元(約617美元，每日約1.7美元)，部分省市則制定了更高的扶貧標準，如6000元。世界銀行2015年將國際絕對貧窮標準定為每人每日1.9美元，2018年按國家發展程度增設補充標準，中等偏低收入國家貧窮線為每人每日3.2美元，中等偏高收入國家為每人每日5.5美元，有聲音質疑中國的貧窮線定得太低。

《紐約時報》2020年12月報道，世界銀行中國局長Martin Raiser表示，相信中國在消除農村的絕對貧困上取得成功，但考慮到所動員的資源，不太確定這是否可持續或具成本效益。新華網2020年3月報道，各地已脫貧人口中有近200萬人具「返貧」風險，邊緣人口中還有近300萬具致貧風險。

成效2：城鄉收入差距縮小

農民收入持續增加，雖與城市人仍有大段距離，但差距減少。2019年全年全國居民人均可支配收入為30,733元，較2018年增長8.9%；其中，城鎮居民人均可支配收入為42,359元，農村居民有16,021元，城鄉居民收入比為2.64：1。2009年此比例高達3.33：1。

成效3：務農人口減

除農民收入增加，推進城市化也是處理三農問題的一大方向。從1978到2019年，城鎮常住人口由1.7億增加到8.48億，城市數量由193增至672，城鎮化率由17.9%升至60.6%(發達國家平均水平為80%)。

而農業(第一產業)增加值佔國內生產總值(GDP)的比重，1978年為27.7%，佔總就業人口70.5%，2018年下降至7.2%，佔總就業人口26.1%；2019年GDP比重再減至7.1%。

．戶籍制度改革和新型城市化建設

國務院2014年宣布取消農業戶口和非農業戶口的區別，全國人民統一為「居民戶口」，各大城市陸續放寬農業轉移人口落戶限制。2019年4月，中國國家發展和改革委發出通告，表示除13個超大城市(天津、杭州、成都等)和特大城市(北京、上海、廣州、深圳)外，其餘城市全面放寬落戶限制。戶籍人口城鎮化率(擁有本地城鎮戶籍的人口佔本地常住人口的比例)由2013年的35.9%提高到2019年的44.4%。

中國政策科學研究會經濟政策委員會副主任徐洪才表示，更多農民落戶城市，既帶動消費市場，有助加快市場升級，亦令商品和服務素質提升。但他亦建議加強對農村轉移人口的勞動技能培訓，使他們勞動力及就業能力與城鎮發展水平相配，幫助農民於城市安家落戶。

3．農業真危險

- 農業生產規模小，農業科技不發達，農產有限

- 傳統耕作模式污染農業用地，窒礙農業持續發展

- 農業產業化程度低，優質農產品及品種較少，難與他國競爭，亦影響農民經濟

相關政策和措施

．積極推動農業現代化

2017實施修訂的《農藥管理條例》，農藥登記、生產、經營許可及市場監管統一由農業部門負責。政府鼓勵農民使用高效能、低殘留風險的生物農藥，並補助農民換新農業機械，如當農戶報廢老舊農業機械時，可獲補助購買更高效能及環保的機械。2020年農業耕種收綜合機械化率已逾70%，1978年農業綜合機械化率僅19.7%。

．維護農民權益

2019年國務院發布《關於保持土地承包關係穩定並長久不變的意見》，提出保持土地集體所有、家庭承包經營的基本制度長久不變。政府頒「承包地確權」證以保障農民權益，如可保護耕地權利、有助申請金融服務等。截至2020年11月，全國農村已有96%獲頒證，2億農戶領到「承包地確權」證。

．發展家庭農場 提升農民收入

2013年的中央一號文件中確立發展家庭農場的政策。家庭農場以家庭成員為主要勞動力，以農業收入為家庭主要收入來源，並從事農業規模化(統一規劃附近農戶生產)、標準化、集約化(以效益為本)的生產經營。發展家庭農場有助促進農業增產，以及確保國家糧食安全。

中國農業農村部2019年9月公布的數據顯示，全中國家庭農場數目達60萬，經營土地約佔1.6億畝 。截至2018年底，全國各類家庭農場年銷售農產品總值1946億元，平均每個家庭農場32.4萬元。河北省邢台市南和縣康怡家庭農場負責人余培英表示，其家庭農場經營土地120畝，家庭勞動力4人，主要生產食用菌、核桃、蔬菜，年產值達110萬元，2018年純收益達20多萬元。

中國農業大學農民問題研究所長朱啟臻撰文稱，家庭農場比面積小的分散農戶營運更穩定，亦有利職業農民分享及累積生產經驗；而家庭農場制度能有效將農民組織起來，增加農戶之間合作，如建立合作社，鼓勵技術交流，既可提高生產力，也直接增加農戶收入。