菅義偉對華外交的國內政治

<轉載自2021年5月14日 明報 中國版 欄名：日本內望 撰文：張望 日本早稻田大學國際教養學部副教授>

拜登時代的日本對華外交究竟走向何方？

2020年年末，美國總統大選塵埃落定，日本TBS電視台製作了長達7小時的新聞專題節目，回顧中美日3國之間長達20多年的互動。從2001年中國支持美國的反恐戰爭，2010/12年的中日釣魚島危機，到2018年的中美貿易戰，節目回顧了中美日之間重要的外交大事。專門研究國際政治的幾名日本學者和前外交官嘉賓在節目上慨嘆：中國國力發展之快，遠遠超出當初的想像。

日本，又一次站在東亞大國政治的十字路口。

日對華方針看宏觀3要素

從「國家對外戰略」的宏觀層面來看，拜登時代的日本戰略選項受到三大因素影響：

一是日美關係的穩定性。根據過往的歷史經驗，日本對華外交的一個可見規律是：當日美同盟關係良好，兩國外交目標一致的情况下，日本對華政策往往會趨向「對中制衡」；反之，如果日美關係不穩或出現繞過日本的「中美越頂外交」，日本會傾向通過對華接近來平衡美國的不確定性。進入2021年，鑑於拜登政府告別特朗普的「美國優先」政策，加強與民主盟國的合作協調，日本在「中國問題」上有向美國靠攏的趨勢。

二是對中威脅認知程度（level of threat perception）。自2020年春以來，日本國內的對中威脅認知空前惡化，其主要原因是日方指摘中方海警執法船「入侵」日本領海，尾隨在釣魚島（日稱尖閣諸島）周邊作業的日本漁船。今年2月中國《海警法》的通過，更令日本國內輿論對華批判聲浪升高，令菅義偉政府在外交場合不得不展示「毅然」立場。

三是對中國的經濟依賴。日本雖然在政治和安全問題上趨向對中強硬，但到2020年，中國已連續13年成為日本第一大貿易伙伴。據2021年財務省資料顯示，日本對華出口佔日本總出口額的22%，超過美國（18.4%）躍居第一。在歐美市場因新冠疫情而陷入停滯的情况下，中國市場有潛力成為日本經濟復蘇的一大動力。對華關係如果處理不當，將嚴重損害日本的經濟利益。

從以上宏觀因素來看，作為美日同盟的前沿國家和靠近中國的東亞島國，安全考量和經濟利益對日本來說同等重要。菅義偉的對華政策，理應如2017/20年安倍政府的思路，在美日同盟的前提下採取對華避險戰略（hedging, 又稱對冲戰略），在中美兩強之間左右逢源，謀求國家利益最大化。然而，2021年3月16日，在美日外長及國防部長「2+2」會談上，日本罕見連同美國就台灣問題發表共同聲明，隨即引來北京的強烈反彈。自去年執政以來在中美間保持平衡姿態的菅義偉政權為何突然轉向對華強硬？

弱勢政府對華不得不強硬

要解答這一問題，就不得不去尋找第4個要素，即代入菅義偉的位置，了解他目前所面對的日本國內政局。根據「對內止損」（cost reduction）的政治邏輯，政治領袖在面對國內挑戰時往往會以外交成就（可以是對抗政策，如2001/06年的小泉；亦可是合作政策，如2014年的安倍）來挽救國內低迷的支持度。和注重外交的安倍不同，菅義偉本身是一個內政型首相，意圖在國內展開大刀闊斧的制度改革。然而，自2020年末以來，由於新冠抗疫不力，政治醜聞纏身，菅義偉的政治生存面對嚴峻挑戰。2021年3月，也就是美日舉行「2+2」會談之時，菅政府的支持率只有36%。過去數月，筆者觀察菅義偉的國會答辯，發現他口齒不清，且經常讀錯稿，可見其面臨的國內政治壓力之巨大。70多歲的菅義偉本就是幕後型的人物，在安倍時期主管情報和人事，要他作為能言善辯的政治領袖走到前台鼓動人心，本就是強人所難之事。目前的情况和2010年至2012年民主黨執政時代頗為相似，即弱勢的政府會為了避免被黨內/國內反對派攻擊而不得對外採取對抗政策。在這樣的背景下，對華外交在日本國內已經成為政爭議題，迫使菅義偉需在外交上保持對華強硬，防止內閣支持率進一步下滑。

進入5月，日本全國疫情因變異新冠病毒的迅速擴散急遽惡化，全國感染人數每日暴增至7000多人。新冠感染人數往往和菅內閣支持率成反比，感染人數愈多，內閣支持率愈低。按照以上邏輯，在9月菅義偉宣布解散國會實施眾議院大選之前，日本的對華偏向強硬的外交方針恐怕難以改變。拜登時代的日本對華外交走向，和日本國內政治密切聯動，需要外界花時間作耐心的長線觀察。