<轉載自2023年7月2日 明報 社評>
剛剛由全國人大常委會通過的《中華人民共和國對外關係法》（簡稱「對外關係法」），已從昨日起實施。這項被稱作中國外交「基本法」的法律，雖然條文只有6章45條，卻是中國歷史上首次立法系統規範外交活動，填補了法治領域的一大空白，標誌中國發展對外關係進入法治化、制度化的新階段。該法為中國外交方針與體制定下大原則，首度將「保護海外利益」明確寫入法律條文中，構建起中國法律域外適用的基本法律框架。對於應對外國制裁干涉、「一帶一路」倡議的發展，該法都作出明確規定，意味着中國的外交博弈今後進入了體系化應對的新高度。
立法速度堪稱里程碑 條文多原則留足接口
內地的法治建設近年雖然有進步，但涉外法律的制定，一直追不上國際形勢百年未有之大變局，尤其是在維護國家主權、安全、發展利益方面，還有不少法律空白。近年針對西方國家對中國內政的干涉，國家先後制定了《反外國制裁法》、《阻斷外國法律與措施不當域外適用辦法》、《不可靠實體清單規定》等法例予以反制，但仍欠缺一部總攬外交全局的「母法」。
「對外關係法」草案去年10月提交全國人大常委會初審，去年12月底在網上諮詢公眾意見一個月。5月26日，全國人大憲法和法律委員會開會，根據人大常委會意見對草案逐條審議，修改完善。上周三閉幕的人大常委會議完成該法二審，交國家主席習近平簽署頒布。就其立法速度和內外影響而言，堪稱中國涉外法律立法的里程碑。
「對外關係法」條文雖然較虛，惟按照內地立法習慣，一般「母法」只規定大原則，具體法條細節由相關「子法」明確，貫徹落實，從而保持從容主動。正如中央外事辦公室主任王毅所言，「對外關係法」作為涉外領域基礎性、綜合性法律，重在確立中國對外工作中具普遍指導意義的方針、原則，「為其他涉外法律提供授權和指引，留足必要接口」。
「對外關係法」明確規定，「對外工作堅持中國共產黨的集中統一領導」，「中央外事工作領導機構負責對外工作的決策和議事協調……頂層設計、統籌協調」，全國人大及其常委會、國家主席、國務院、中央軍委、外交部則各司其職，分別負責批准和廢除國際締約、代表國家進行國事活動、管理對外事務及締約、開展軍事交流合作、辦理外交事務及領導人往來等，將這種具中國特色的外交體制以法律明確，並寫明中國「堅持和平發展道路，堅持對外開放基本國策，奉行互利共贏開放戰略」，承諾「維護以聯合國為核心的國際體系，維護以國際法為基礎的國際秩序，維護以聯合國憲章宗旨和原則為基礎的國際關係基本準則」。
該法第三十二條規定，「國家在遵守國際法基本原則和國際關係基本準則的基礎上，加強涉外領域法律法規的實施和適用，並依法採取執法、司法等措施」，第三十七條規定，「國家依法採取必要措施」，保護公民和組織在海外的安全和正當權益及國家的海外利益。這些條文突顯了中國法律的域外適用性，隨着「一帶一路」等國際合作計劃的深入，中國國家利益在海外拓展的現實需要已不容忽視，國內法律的域外適用問題日趨重要，這亦是「對外關係法」要解決的一大問題。對此，全國人大常委會法工委負責人解釋稱，「對外關係法」規定加強涉外領域法律法規的實施和適用，有「遵守國際法基本原則和國際關係基本準則」這一前提，與個別國家的「長臂管轄」完全不同。
法律域外適用保護利益 為反制裁干涉提供依據
「對外關係法」最引人矚目的第三十三條規定，對危害國家「主權、安全、發展利益」的行為，中國有權採取反制措施，並由「國務院及其部門……確定和實施有關反制和限制措施」，因此而「作出的決定為最終決定」，意即不得上訴。王毅稱這是「善用法治武器，不斷豐富和完善對外鬥爭法律『工具箱』」，「有利於發揮防範、警示和震懾作用」。
其實，反制外國制裁並非「對外關係法」的唯一目的，該法還規定「國家締結或者參加的條約和協定不得同憲法相抵觸」，「條約和協定的實施和適用不得損害國家主權、安全和社會公共利益」。突顯該法重在理順中國外交活動的本質，彰顯在對外關係中，中國國家利益高於一切，任何有損中國權益的外交文件和承諾都非法無效的，不予承認。為中國在國際法庭和外交場合提供更大的詮釋空間，為維護國家主權、國安或公共利益，為反制裁、反干涉以及保護國家海外利益方面提供更多法律依據。
「對外關係法」寫明，「省、自治區、直轄市根據中央授權在特定範圍內開展對外交流合作」。這裏並未包含「特別行政區」，因為根據《基本法》，中央負責管理與特區有關的外交事務，而中央亦授權特區依照《基本法》自行處理有關的對外事務。惟「對外關係法」中列明，社會各界及公民「在對外交流合作中有維護國家主權、安全、尊嚴、榮譽、利益的責任和義務」，這一點對特區政府和港人來說，也不無提醒參考意義。
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