沒有施政報告的10月

<轉載自2012年10月31日 明報 筆陣版 作者：盧子健>

 

10月，立法會的新會期開始。按照香港的政治傳統，政府領導人在立法會復會時發表施政報告，宣示未來一年甚至更長時間內的施政綱領和立法議程。議員得悉政府計劃後可以支持、可以反對、可以辯論。立法會亦會因應政府的政策和立法計劃編排工作日程。上述種種都是公開進行的政治活動，無論選舉制度有多民主，一個公開的政治運作日程是成熟政治的重要指標，是市民參與的基石，亦有利於不同政治勢力就辯論作出全面的準備。

回歸以來，董建華曾經選擇在2002年當選連任後不依循上述傳統，在2003年1月發表施政報告。這個改動並無意義。曾蔭權接替董建華後，馬上恢復了傳統。

推遲理由莫名其妙

梁振英就任特區第4屆行政長官後效法董建華，把第一份施政報告推遲至明年1月，理由是想多一點時間「聽取」議員意見制訂施政報告。

上述理由令人莫名其妙。施政報告是政府的綱領，不是立法會議員的報告。施政報告發表後，議員會討論，他們有很多時間發表意見。公眾沒有期望政府與議員對施政報告意見一致，反而是期望議員監察政府。

今屆立法會雖有為數不少的新議員，但除了只有一個議員的新民主同盟外，其他黨派大致上與上屆沒有大分別，只是勢力對比有點變化而已。9月初，立法會選舉結果已經知悉，特首可能需要因應立法會內新的黨派分佈形勢對施政綱領作出調整，但無論是整個立法會或者是地區直選議席，香港的政治格局沒有出現翻天覆地的變化，所以沒有必要因應立法會選舉結果對施政綱領作出大的調整。

此外，一方面政府說聽取立法會議員意見來制訂施政報告，另一方面政府又會在一些政策爭議中強調特首競選政綱中的一些政策已經諮詢民意，不必再經過政府制訂政策的諮詢慣例，這在邏輯上是矛盾的。

例如在6月底至7月初，候任特首辦以至新政府與立法會就政府改組方案強烈角力。當時梁振英便多番強調這是其政綱內容，不用再作諮詢。

最新例子是長者生活津貼。容或這項政策有其可取之處，但政府未作任何諮詢便要求立法會匆匆通過撥款，是偏離常規的做法。政府強調這項政策早已見諸梁振英的競選政綱中，而他在上任後亦曾在7月到立法會重申會推行這項政策。但有關政策的細節只是在今個月才出台。即使是支持政策的人士，支持長者生活津貼應有入息和資產審查的人士，也有權就入息和資產標準表示意見。現在政府堅持整項政策連細節內容也不能改，是非常惡劣的施政作風。

在長者生活津貼的爭議中，政府寸步不讓的其中一點理據是財政紀律。但政府在沒有發表施政報告的情况下，以所謂「成熟一項」便「推出一項」政策行事，本來就是破壞了財政紀律。

掌握全局方能監督財政紀律

施政報告能讓議員及公眾對政府的政策大計有一個全局的掌握，並在此基礎上討論政策的優次，然後按公共財政狀况及政策的優次來分配公共資源。這樣做才能有財政紀律。這樣做才能讓財政紀律在公開透明的情况下接受公眾監督。

繼續以長者生活津貼為例。如果這是一項扶貧政策，政府應該讓公眾知悉究竟有多少項新的扶貧政策可能推出，以及為扶貧這個大項目預留多少開支，而這些開支何以比其他社會福利項目或者社會服務更為優先。

長者貧窮包含長者和貧窮兩個內容。有些經濟拮据的長者並非急迫到每月非要再多1100元福利金不可，反而可能渴求較佳質素的社區護理或者院舍服務，為什麼政府選擇派現金津貼而不投放資源在這些方面呢？

先有施政報告傳統有實質作用

至於貧窮方面，有民間團體調查發現不少長者本來合資格申領綜援但沒有這樣做。他們需要的不止於2200元津貼。有什麼方法可以協助他們申請綜援，更有效地減少貧窮長者的數目呢？

從上述問題可見，每年政治會期開始時，先有施政報告的傳統是有其實質作用。可惜的是，梁振英政府以一個不太像樣的理由偏離了這個傳統。本來可以宏觀、全局地討論施政綱領的10月，變成聚焦只討論長者生活津貼一項政策的10月，變成不同政治勢力在程序上互相批評的10月。10月即將結束，光陰就是如此浪費掉。

我真的懷念有施政報告的10月！