全民退休金額 勿一步到位

<轉載自2013年4月29日 經濟日報 國事港事 欄名: 全民退保多面睇 撰文: 周基利 香港教育學院 亞洲及政策研究學系教授>

據報，香港大學周永新教授建議推行一個全民退休保障計劃，他構思中的全民退休保障金額是每月4,000元，旨在向年滿65歲的長者提供基本保障。

這計劃資金來源來自兩部分：第一部分是政府現時支付長者綜援、長者生活津貼和生果金的230億元開支，因為一旦推行全民退休保障，這三項計劃都會取消。而第二部分則由現在強積金的供款人（即僱員及僱主）每月額外再支付月薪的1.5%，上限2,000元。

金額定得過高 礙子女養父母

換句話說，政府可能無需投放任何額外開支，便可推行這個計劃，因為所有的額外開支都由僱員及僱主一力承擔，但筆者對這個方案有兩點疑問。

第一：每月發放金額是4,000元，似乎比一般民間所請求的3,000元為高。周教授稱是根據長者綜援金額而制定的。筆者亦明白金額與長者綜援金額接近才可以有取消長者綜援的理據，但假如金額定得過高，可能影響退休保障制度中其他支柱的運作，如這可能令個人為退休而作的私人儲蓄減少，或者成年子女供養父母的動機亦會減低。

究竟生果金的金額增加、或新推出的長津會否令子女供養父母的金額有所減少，我們確實沒有數據可參考。所以筆者認為不必「一步到位」，建議金額可以從2,500元至3,000元起，按情況逐步改善。

第二：筆者推斷，政府對這個方案一定是十分支持的，因為它並沒有為政府帶來任何額外開支。不過筆者不敢肯定在未來10年、20年、甚至30年，這個推算是否能成立。同樣，現在本港並沒有這方面的數據作較為可靠的推算。不過就算這個假設成立，問題是為甚麼政府不用為推行全民退保作出額外的承擔呢？

中小企負擔重 難撑額外供款

筆者明白，無論稅收和僱員及僱主供款，都是來自市民和商界的，問題是哪一樣較能顧及基層市民和中小企業呢？

現時月薪6,500元或以上的僱員便要供強積金，但單身人士的基本免稅額是12萬，即是說月薪過1萬才需要交稅。在2012年12月，香港的中小企業約30萬家，佔本港商業單位總數98%以上，並且為超過120萬人提供了就業機會，約佔香港總就業人數的四成七。他們經營環境已經因為近年租金暴升、最低工資及通脹等因素變得非常困難，他們又是否可以負擔這些額外供款呢？而它們是否有利潤都要為僱員供款，這樣看來，利得稅是否較為合理呢？

其實全民退保並非新鮮事，新西蘭早在1940年便建立了他們的全民退休金（super annuation）。翻查資料，立法會在2011年已經邀請新西蘭退休政策研究中心的Michael Littlewood向議員解釋新西蘭的全民退休金計劃。或者我們可以學習一下他們的經驗。

新西蘭是一個島國，人口約400萬。現時新西蘭的退休保障制度分為兩部分。第一條支柱是全民退休金；而第二部分是自願性質的個人儲蓄計劃。

汲新西蘭經驗 增財政持續性

全民退休金是為年滿65歲的長者而設的，條件是受惠人必須是新西蘭國民或永久居民而且在20歲後至少要在新西蘭居住滿10年。單身獨居的長者每月可得約9,000港元，約是當地平均工資的四成。其目的主要是扶貧，所以金額是劃一的，並不與工資掛鈎。

根據經濟合作與發展組織（OECD）的資料，新西蘭現時全民退休金的開支佔國民生產總值（GDP）的4.3%。雖然現屆政府相信全民退休金在財政上是可持續的，但在野黨派和一些經濟學家並不同意這種說法。他們認為全民退休金計劃必須作出一些改革，令它在財政上可持續。他們建議社會應開始討論設立一個強制性儲蓄計劃，雖然有關建議在1997年已經由一次全民公投否決。

但新西蘭的全民退休保障爭議，亦為我們帶來兩大啟示：

第一、全民退休金可申領的年齡和養老金的金額，可從一個較低水平開始，以減低推行這計劃時所遇到的阻力，亦可提高計劃在財政上的可持續性。

第二、全民退休金應由稅收分擔，這樣做便能減低來自商界、尤其是中小企的阻力。新西蘭的退休保障制度還有一些地方值得香港借鏡，下次再談罷。