內地稅改 中央收事權紓地方困局

<轉載自2017年7月4日 經濟日報 國事港事 欄名: 中國經緯 撰文: 陳慶年 香港浸會大學經濟系 / 鄭凱鏵 香港浸會大學經濟系>

1994年是近代中國經濟改革重要的一年。當時，吳敬璉及其學生（包括周小川和樓繼偉等）贏得論戰，結果國家以分稅制取代財政包乾制。分稅制對日後經濟的高速增長貢獻很大。不過，目前中國又到了財政改革的關鍵時刻。

地方支出高收入少 致「土地財政」

分稅制改革的最大特點，就是統一了稅制，明確了中央與地方的收入劃分，解決了上世紀80年代末以來，中央財政捉襟見肘的困境。分稅制後，中央財政收入佔全國財政收入的比重由1993年的20%回升至1994年的55.7%，之後便一直保持在50%左右。可見，分稅制不僅提升了中央的財力，而且賦予中央有足夠能力施行財稅工具，進行宏觀調控措施。

然而，分稅制改革並未觸動央地事權和支出責任的劃分，形成了「財權上移，事權下移」的格局，造成地方政府長期處於結構性財政赤字的困境。多年來，地方財政收入佔比只有約50%，但是地方支出卻佔全國整體支出的85%（見圖一），而中央支出佔比只佔15%。地方政府財力與事權的不相稱更誘發「土地財政」等一系列的問題。

當然，有人會反駁，認為此說忽略了中央為填補地方財政缺口的轉移支付，若考慮轉移支付後，地方財力匱乏之說與事實不符，從數字看，地方收支基本是平衡的（見圖二）。但此等論者卻又忽略了另一事實，即在實際操作上，中央對地方的轉移支付機制運作差強人意，流弊叢生。

中央對地方轉移支付 流弊多

轉移支付共有超過200個項目，且各自有不同的規則、時間表和方程式去計算其金額。支付首先由北京轉移至各省政府，然後再分發予各省以下的市縣政府，但分發的時間表和方式經常不甚明確，令市縣政府無所適從。

還有，部分一般性轉移支付所建基的方程式並不科學，分配最大額金錢的往往是較為富裕的地方，落不到最貧窮的地方。另外，地方政府經常不知道他們將會收到的金額、何時將會收到和可以將金錢用於何處。

地方整體雖然收支大致平衡。但細看地方各級政府的財政狀況，卻有另一番景象。根據IMF的計算，在2014年，經轉移支付調整後，地級和縣級政府均面對財政赤字，分別達2014年中國GDP的0.16和0.33百分比。究其原因，在於當前政府間的財政責任劃分有一定模糊性和重疊性，大量事項由中央和地方共同承擔。可惜的是，由於目前中國各級政府的關係是，既按等級劃分，又要相互競爭，故地方各級政府往往會截留下級財政收入，支出卻層層下推，結果地方政府間的縱向財政不平均現象日益擴大。

中央承擔更多支出 改善服務

基層政府財源缺乏但事權繁重，令不少基層政府苦不堪言，不勝負荷，無力提供足夠的基本公共服務，造成地區間的基本公共服務極之不平均。

要解決這一問題，不是下放財權，就是上收事權。但下放財權便會導致中央對地方的控制力下降，與習近平主席的想法不符。故此，現時中央的改革方向是在着手改革轉移支付機制（包括加強一般性轉移支付、減少專項轉移支付和清理整合各類專項轉移支付）的同時，尋求上收部分地方財政事權，由中央承擔更多的支出責任等問題，將是今次財政改善的重點。