<轉載自2019年1月4日 明報 觀點版 撰文：竹立家 國家行政學院公共管理教研部教授、公共行政教研室主任>
改革開放40年，成就卓然。然而，中國的改革走到今天，無疑已進入攻堅期、深水區，矛盾和問題更加複雜，任務更加艱巨，未來的中國改革將走向何方？5年前的十八屆三中全會通過的《關於全面深化改革若干重大問題的決定》中提出「全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化」。這或可視作中國未來改革的指引。
全能型政府已不適應如今社會
與改革開放初期不同，如今，中國改革所要解決的問題已由普遍貧困問題轉變為發展不均衡、社會普遍不公正的問題。十八屆三中全會所提出的改革方案因應這種轉變，其中有兩點新意：一是以往三中全會制度方面的改革通常比較單一，主要側重經濟體制改革，而十八屆三中全會的不同之處在於從經濟、政治、文化、社會、生態等方面「五位一體」地來論述未來10年中國改革的一些基本問題，前所未有地強調了改革的系統性、整體性和協同性；二是改革開放初期，中國曾提出「四個現代化」，主要是對物質發展方面來強調改革的終極目標，十八屆三中全會提出國家治理的現代化，則是從制度層面來提出現代化的終極目標。
由此可見，國家治理體系現代化的推進被置於改革統籌全域的地位，是「牽一髮而動全身」的關鍵領域。
與改革開放之初的中國不同，如今的中國已是多元化、具有高度開放性和有一定風險性的社會。此前，全能型政府為主體的治理體系已與此不相適應，建立更加成熟、穩定的國家治理體系十分必要。
建立有限政府
政府職能轉變是國家治理現代化的核心領域。《關於全面深化改革若干重大問題的決定》提出「必須切實轉變政府職能，深化行政體制改革，創新行政管理方式，增強政府公信力和執行力，建設法治政府和服務型政府」。
無論是在理論上還是在實踐中，限制政府權力、建立有限政府，是「政府現代性」的根本標誌。政府作為國家治理的主體，其職能的合理界定和邊界的合理劃分，決定着國家治理的品質。政府超出自己的職能範圍對市場活動和社會過程的不合理干預，將使正常的市場秩序和社會秩序遭到根本性的破壞，帶來大量的經濟問題和社會問題，引發大量的社會矛盾，使政府處於一個費力不討好的尷尬境地。與此同時，政府的不合理干預也抑制了市場和社會的創新活力，使公平的市場競爭體系和公正的社會良性運行體系遭到人為的破壞，從而消解了市場和社會的自我修復能力，加大了國家治理的難度。因此，政府職能轉變的一個關鍵前提是政府的自我定位，是建立一個有限政府而不是一個全能政府。此為限權。
權力下放 劃分上下級政府職能
同時，正確處理「政府間關係」，包括中央政府與地方政府的關係，及上一級政府與下一級政府之間的關係。此為放權。權力下放的基本原則，是權力下放到基層政府的財力能夠承擔的事項上，形成權責一致或財權與事權相一致的政府間職能劃分體系，既提高公共資源的使用效率，又強化基層政府的責任能力；權力下放的關鍵環節，是地方政府要真正轉變職能，真正把精力放到市場監管、社會管理和公共服務上來，讓經濟社會發展真正成為惠及人民的發展。
向社會組織轉移權力
分權是指權力向社會組織的有序轉移，是一個現代文明國家實現國家治理現代化的基本前提條件，也是政府職能能不能徹底轉變的最基本的制度保障。一個現代國家的重要標誌就是自主的社會組織高度發達，具有承接政府權力轉移的基本能力，並能通過「行業自律」實現自我監管，通過「項目管理」和「服務合同出租」實現承接政府的部分社會管理及公共服務職能。
實現限權、放權與分權，才能真正實現「政府的歸政府，市場的歸市場，社會的歸社會」，形成職能邊界清晰的政府、市場、社會「共治」的現代國家治理體系。如，不斷推進的行政審批制度改革，就是政府與市場和社會博弈的過程。取消行政審批制度，本質就是讓政府放權讓利，更好地發揮市場在資源配置中的決定性作用。
除了堅持發揮市場決定性作用、培育社會治理力量外，政府的自我改革起到關鍵作用。政府作為改革的統籌者和領跑者，擔負着全面深化改革「領導者」的關鍵角色。因此，政府職能轉變，是經濟社會文化等其他領域改革能否取得實質效果的關鍵前提。
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