港英的止暴制亂：重組警隊 刻不容緩

<轉載自2020年1月5日 明報 欄名：周日話題>

轉眼間漫長的2019年終於過去，但自6月修例風波展開以來所遺留的「警暴」問題卻沒有伴隨2019而消失。一幕又一幕驚心動魄的警暴畫面繼續烙印在無數市民的心底裏。在被中途解散的元旦大遊行中，「解散警隊」亦成為最震耳欲聾的口號之一。誠然，「解散警隊」是遙不可及，甚或被特首林鄭月娥評論為「不切實際」。然而，儘管特首多番強調「香港不可以沒有警隊」、「警隊是香港的基石」，獨立調查警暴問題以及大刀闊斧的警隊改革卻繼續是香港人的新年願望。一場運動，揭開了警隊幾十年來的糖衣包裝。接近兩萬枚各式各樣的彈藥，已經是司空見慣的荷槍實彈，甚至整隊已經近乎失控的警務隊伍。剎那間，半年的時間，香港彷彿回到那「警察」年代。的確，香港需要警隊，正如任何一個城市都需要執法隊伍，但更急需的是一場徹底的警隊改革。

回顧殖民地的過去，香港亦曾經出現一隊聲名狼藉的皇家香港警察。當時徹底失去信心的不單是無數的香港市民，還有當時的殖民地政府。然而，何以一隊曾經「叛變」，且腐敗得無藥可救的警隊，而殖民地政府政治上卻極需仰賴的皇家香港警察，仍然可以在短短十年蛻變成為人人讚頌的「亞洲最優秀的警隊」（Asia's finest）。一般認為，當時港督的特赦令和廉政公署的成立居功厥偉，然而當時殖民地政府果斷地執行「重組警隊」的計劃，亦奠定了及後一段文明和和諧的景像。同樣地，麥理浩政府跟林鄭政府一樣「除了1萬4千警力外，什麼也沒有」，然而翻開殖民地的檔案，或許我們亦可以了解到何以當時的麥理浩政府可以重建一隊警隊，但今日的林鄭政府只會繼續輸去幾代人對警察的信任。

1974年自廉政公署成立以來，警廉之間一直持續地發生衝突。最終，在1977年的10月演變成一場殖民地的空前危機。在10月28日，過百名的警務人員圍堵廉署和記大廈（Hutchison House）的辦公室，部分警務人員破壞甚至毆打廉政公署的調查人員。其後，儘管一段短暫的緩和時間曾經出現，但各個警務職方協會很快便加入聲援，並且要求港督對所有的涉嫌貪污的警務人員作出特赦，否則警隊將不執勤，促使香港「進入無警時份」（non-law-enforcement）。在麥理浩及後發往倫敦外交事務大臣的信函中，他表示，當時的高級警官已表示不可能控制局面（the senior officers confessed that they could not rely on their men to carry orders）。與此同時，當時駐港英軍司令亦向港督表達疑慮，表示他的部隊或許可以攻一所大樓或者執行宵禁，卻不可能在沒有警隊的協助下逮捕當時警隊的滋事分子。在麥理浩總督的研判下，當時香港只需要一個無警時份的傳言，警隊中的部分頭目就可以聯同黑社會進一步破壞香港的安寧，從而向港府施壓（It would only need a rumour that the Police were off the street for the night for looting to start. Indeed it would be all too easy for the Police ring-leaders to tip off triads to start something so that they could put pressure on the Government）。有見及此，港督麥理浩在11月5日隨即宣布特赦，承諾不會再追究1977年1月1日以前未被調查或起訴的相關警務人員，但同時拒絕進一步讓步，否則就只是將香港交予一班黑手黨管治（Police Mafia）。[1] 因此，港督亦同時下令修改警隊條例，即時三讀通過賦予警務處處長權力，即時解除違反命令警員的職務。最終，一場警察暴亂（Police riot）終於得到階段性的緩解。然而，整場警隊的變革，並不是在特赦令頒布後警隊自然地就改過自新，又或者因為廉政公署的打貪活動而出現轉變，反而是殖民地政府在事件後一系列重組警隊的行動奠下了香港警隊改革的基礎。

特赦令後的「重組警隊」

在整場空前絕後的殖民地危機解除後一星期，港督麥理浩已着手與外交及聯邦事務部的官員商討如何重組這場「警察騷亂」的主角——皇家香港警察。在事後港督發往倫敦的信函中，港督麥理浩表明他認為警隊之中存在嚴重管治問題。而當中的管治問題非常複雜，尤其是當時的警隊是一隊華洋混雜並由外籍警官主導（rule by stranger）的準軍事化部隊（paramilitary force）。高級警官對員佐級（rank and file）的管理尤其鬆散，更莫說外籍警官對本地華人下屬有深入接觸。有見及此，麥理浩認為警隊有必要進行改革，而其中一個可行方案就是從英國本土借調警務人員來港出任顧問進行整頓，並引入50至60名警司級警官，強化警察內部的管治。麥理浩初步屬意由倫敦警察廳前警務處處長Sir Robert Mark出任皇家香港警隊的特別顧問，並認為人選應該是具經驗且善於與公眾和媒體溝通的警務人員。然而英國外交及聯邦事務部並不同意，並質疑Sir Robert Mark本身正是因為拒絕接受當時英國的Police Act 1977引入外部調查警察問題而憤而辭職；反而傾向從Chief Inspector of Constabulary*借調人員到港出任特別顧問一職。

在多番商討和溝通之下，港督麥理浩甚至在1978年12月期間前往倫敦與相關人選進行面談，港府與倫敦方面最終同意特別顧問將由H.M. Inspector of Constabulary Jim Crane領導，並由倫敦警察廳（Metropolitan Police Service）總警司Eric Derwood Humphrey以及另一總警司A.D.G. Wallen組成的三人專家小組，輔以一個由4名本地警官組成的專案小組（包括一名28年經驗的總警司、警司、總督察以及督察）。三人小組最終在1978年1月17日抵港，正式就警隊改革作出調查及建議。

大換血計劃

經歷近4個多月的調查，英國三人專家小組在1978年5月向港督提交報告，並就19項有關警隊以及廉政公署進行調查的情况作出分析和建議，其報告內容涵蓋廣泛，包括：警隊中央部門的管理、警隊內部述職的安排、人員關係、紀律問題、訓練招募以及晉升方面的安排等。英國三人專家小組認為，警隊的內部管理明顯地存在嚴重問題。尤其是隨着警隊在過去一段時間的擴張，警隊的中央部門明顯地在人事管理上鞭長莫及。而在職訓練亦明顯地沒有受到警隊的重視。因此，專家小組遂建議增設一名副警務處處長，專門負責人事管理、訓練以及內部編制的行政管理。而專家小組以及港督麥理浩尤其有意整頓警隊的高層，特別是新任的副警務處處長將由退役英軍少校C.W.B. Purdon出任，並有意培養成下任警務處處長的人選。同時，警隊的高層亦出現其他新增職位以配合港英政府「為警察注入新血」的計劃。專家小組建議在新的副警務處處長之外增設以下職位：

一名高級助理處長（由英國借調多實郡Dorset的副警察總長出任）

一名助理處長（負責警隊訓練）

一名助理處長、一名高級警司（負責人事管理）

一名總警司及一名高級警司（負責警察投訴及紀律）

一名總警司（負責刑事偵緝）

三名總警司（派駐各個分區）

至於有關紀律和處理投訴方面，三人專家小組亦關注到現行監警部門（Complaints Against the Police Office, CAPO）的不足，並認為其職權（terms of reference）有需要進一步擴充，包括：

處理有關疑犯的投訴

處理內部紀律處分，以及

監察有關警務人員被調查或被起訴案件

專家小組特別考慮到，在及後一旦出現警務人員被調查或被起訴的情况，警隊內部應委派一名警官考慮作出相應的紀律處分，或提供解決的意見或程序，港府同意專家的意見。同時亦認為需要為監警部門增加人手，其中包括上述的一名總警司以及高級警司。

而有關升遷和未來的警務人員招募，警隊應以更嚴謹的機制考慮升遷，尤其是員佐級的升遷考慮。另外，亦考慮到本地警務人員的升遷比率。警務處處長將重新評估本地督察和外籍督察的升遷比例。至於招募警務人員方面，專家小組建議，香港警隊應提升警員和督察的入職年齡，以及有關外籍督察招募的標準。

而特別是關於警隊的人事問題，在1978年2月，時任港英政府政治顧問衛奕信曾經特別致函英國外交及聯邦事務部，並就警隊急需新血作出商討。在信函中，衛奕信表明港府和專家小組均認為香港警隊急需新血（new blood），並且預料需要從英國特別借調或招募12名總警司或高級警司級的警務人員以取代部分的警隊管理層。同時，關於香港警隊未來的掌舵人，衛奕信亦代表港督麥理浩表示港府正考慮人選，並暫時不打算擢升時任警務處副處長韓義理（Robert Henry），並希望倫敦可協助物色香港警隊未來一哥的接班人。 [2]

專家小組的建議陸續在1978年下半年展開，港府全面接納專家小組的建議，並且認為當時的警隊高層需要為事件負責。然而，由於未有合適人選，最終港府仍由韓義理在1979年出任警務處處長。

重組警隊與政治忠誠

明顯地，整場的警隊改革，事實上是一場由港英政府暗中推動「重組警隊」大換血的計劃。當中的改革亦並非以「服務市民」作為面向，反而箇中涉及複雜的政治化（politicalization）的考慮。對麥理浩而言，皇家香港警察實際上只是一群黑社會（Police Mafia），而管理層亦缺乏管治意志（lack of vision）。尤其是，警隊的高層可以在關鍵時刻表示沒有辦法去約束下屬，而上千計的警務人員亦可以威脅殖民地政府「不執法」，並且讓殖民地「進入無警時份」。對於港府而言，無可否認，警隊當時的行為已經觸及殖民地政府的底線。作為「女王陛下的公職人員」（the crown agent），對於港英最大的威脅並非警隊貪腐，而是警隊的不忠誠和不服從。因此，一時的特赦，並不等於事件的終結，反而是整頓的開端。從向英國借調專家小組來港調查和建議改革方向開始，港督已經有意以一批外籍警官，甚至更換警隊高層，為警隊注入新血。而當時委任的專家小組，一方面當然是為港督提供「客觀中立」的意見和「改革的方向」。而另一方面港督借助外部專家小組的意見，迫使警隊高層逐一回應，甚至讓港英政府直接介入警隊的治理。亦側面說明，警隊可因政治忠誠的問題，而被大規模重組。然而今日所謂「重組警隊」的「不切實際」，實屬「誠不為也，非不能也」的切齒推搪。問題的核心在於，在主權移交二十年後的今日，特區政府以至北京已經完成「重組警隊」的議程，當日殖民地政府以借調等的方式從英國調任警官取代部份管理層，今日的管理層雖然並非由北京公安局借調，然而大部分均已經接受相關幹部學院的訓練，政治上已經忠誠於新的政治體制。**

新瓶舊酒：重組非改革

事實上，回顧1978年的警隊改革，很大部分的着墨都是新瓶舊酒。專家小組提出了19項的警隊改革項目，雖然全面獲得接納，然而本質上當時的警隊卻仍然維持着準軍事化部隊的定位 （paramilitary force）。當時環繞警政較為重要的課題，例如監警、社區警察、具透明度的警政等仍然在亭台樓閣的階段，未有進一步被專家小組所關注。專家小組較為重要而且影響至今的建議僅限於警隊人事管理上，增設一名副處長主管人事和訓練以及相關人員。儘管當時的目的僅限於「重組警隊高層」，殖民地政府卻成功捕捉到合適的時機對警隊加以整頓，並從英國調任一批警官來港，引入英國（尤其是倫敦）大都會警政的管治文化，大大壓抑內部紀律鬆散的情况。雖然在1979年，港府最終仍維持由insider 韓義理出任警務處處長。然而在1983年，港英亦委任非香港警隊體系的人選（outsider）— 顏理國***出任副處長，並在1985年出任警務處處長。及後，配合80和90年代的公共關係策略，警隊的聲望亦得以由一隊「叛變」的警隊重建成「亞洲最優秀警隊」（Asia's finest）。但說到底，今日警隊的形態，既是管治者樂見的情况，亦非禮賓府可以控制，因為警隊早已「重組」，今日的警隊亦證明了他們是一隊「絕對忠誠」的部隊。

*Chief Inspector of Constabulary 是為英國一法定機關，定期審視英國警隊執法以及向政府提供改革的意見。

**主權移交後，大部份的警隊高層都曾經回國以及到海外接受警政訓練，其中現任警務處處長鄧炳強先生曾於內地和海外多所學院受訓，包括美國聯邦調查局國家學院、上海浦東幹部學院、中國人民公安大學、英國皇家國防學院，以及國家行政學院。

https://www.police.gov.hk/ppp_tc/01_about_us/os_sofficers.html

***顏理國（Raymon Harry Anning）在1983 年從英國借調到香港，並委任為警務處副處長，主管行動，及後在1985年出任警務處處長。加入香港警務前，顏理國曾任職倫敦警察廳警察局局長，並且獲委任接掌英國監警部門。

[1] 英國檔案處，港督麥理浩於1977年11月19日致英國外交及聯邦事務部信函

[2] 英國檔案處，香港政府政治顧問衛奕信於1978年2月17日致英國外交及聯邦事務部信函

葛柏（Peter Godber）曾任香港皇家警隊總警司，涉貪款項逾430萬港元。

李明逵，前任香港警務處長。在任其間公眾對警隊的滿意度一度達82%。（2006年港大民調）

鄧炳強，現任香港警務處長。上任後公眾對警隊的滿意度只有27%。（2019年12月香港民研）

重建警民互信的基礎：切合社會期望

<轉載自2020年1月5日 明報 欄名：周日話題 撰文：何家騏 香港教育大學社會科學系助理教授，專研香港警政>

香港自上世紀七十年代起推出的一系列社區警政措施，拉近了市民與警察的距離，也改善了警隊在市民心目中的形象，提升專業化，綜觀改革的歷程，離不開領導者的決心及策略的成功。警隊作為典型科層官僚架構，改革的模式一定是由上而下，領導者的決心及魄力，對改革能否取得成功至為重要。當年的處長薛畿輔（Charles Payne Sutcliffe）在總督戴麟趾的授意下，決心把六十年代集團式腐敗叢生的警隊徹底改變，改革組織架構及官階，軍裝及偵探部分道揚鑣，大量晉升員佐級華籍人員為見習督察，招募更多本地大學畢業生，增聘女警，最重要的，就是大幅提高入職薪酬，以及強化「反貪污部」的編制及調查權力（雖然最後未竟全功，葛柏外逃事件後，政府決定成立獨立於警隊編制外的廉政公署取代警隊反貪污部的工作），絕非只是用「銀彈政策」收買人心那麼簡單。

這些改革達到幾個重要目標：成功籠絡地區層面的社會賢達，他們跟警方合作無間，無論在市區或郊區，鄉紳及地區人士都和警隊建立比較密切的連繫，這個直接取代了七十年代前「地下秩序」的警民互動模式。而在人口密集社區的鄰舍層面，新市鎮發展及重建計劃給予警方一個很好的契機，重新建立警民關係的互動。七十年代起湧現的大型街頭罪案，警方的高調佈陣破案，亦令市民開始對警隊的執法能力及專業化產生信心。當然，當年資訊流通的速度慢，沒有互聯網，亦沒有民選的議員，只要警方有「表現」，面對訴求相對簡單的民眾，更容易取得他們的支持。這個情况，到了九十年代，政府推出「服務承諾」，引入向市民問責的概念，自選舉政治的推行後，開始有了翻天覆地的轉變。

英殖警隊原毋須市民認受

嚴格而言，香港警隊一直以來不需要、亦沒有依靠市民支持而得到認受性的權力，他們被視為「殖民地政府的代理」（agent of the colonial government），效忠的對象是英女王而非香港市民，其文化的「政治中立」概念，基本是指不會偏袒「英女皇及英國政權之外其他的勢力」。警方現在使用「社區警政手法」（community policing practises）去拉近與市民的關係，加強溝通，但是其體制本質並沒因改革而動搖，它主要目標並非服務香港市民，這是七十年代前一直以來的模式。隨着回歸中國，理論或實際而言香港不再是、也不應是一個殖民管轄地區，警隊該如何定位？北京希望九七前後的轉變似乎並非是港人治港，她最希望是「平穩過渡」與「五十年不變」，即以「舊制度」搬至「新架構」裏。從狹義來看，以往效忠英女王的角色轉移為香港特別行政區，但是理論上香港特別行政區並非殖民地，會令到大家容易感到迷失。實際的是與非，就留白讓讀者思考。

香港警察體制在主權移交前後其實無大幅改變，那麼我們對於「警隊形象改變很大」的幻象是從何而來？很大程度是源於警隊角色與處理案件性質的轉變。六七十年代前香港警隊的聲譽是街知巷聞的，香港警察一直都飽受貪腐及無能的指摘，市民普遍並不信任香港警察，出現某種程度上的「華洋分治」，基層市民遇事，傾向依靠社會關係及個人關係解決問題，多於向警察尋求協助，無形中形成市民與警察之間明確的分隔。其實在更早的殖民地時期，更加有所謂「一體二元」的制度運作，即英殖警隊早期基本不理會華人福祉，亦不會招募華人當警察，更容許華人建立自己的「更練團」。在八十年代初，「皇家香港警察」處理的多是重型街頭罪案，如當年的「省港旗兵」、標參、勒索等，一般市民都不會犯這類型案件，而這些罪案亦嚴重威脅市民的性命財產。因而，當警隊執法處理這些罪案，便漸漸給予市民信心，形象得以改善，變得正面。至九十年代，警隊以服務為本、維持社會穩定為目的，運作的透明度提升，警員招募的質素亦增加，所以當時的警隊逐漸得到公眾信任。到回歸以後，公民意識的覺醒導致更多公民抗爭出現，當中大多是市民對法律條文、對香港甚或中央政府的質疑，而非敵對警隊。然而，當警隊對公民示威遊行、抗爭執法時，便容易動搖市民對他們的信賴。

歐美有關警隊支持度的研究，一直傾向強調「程序公義」對市民信任警察的重要性。而有關「程序公義」的研究，通常強調程序的「公平性」、「透明性」、「執法一致性」對警隊形象的影響。警方要禮貌對待市民，尊重人權，警務工作要有足夠透明度，通過程序合法，贏取市民對警隊的支持。但這個歐美社會背景的假設，運用於理解香港警政會出現一個極大的疑問。香港的警隊，根據殖民地警隊的模式建立，一直強調是「半軍事化」，具有迅速動員的防暴力量，以維持社會治安為主要目的。一直以來的社區警政措施，與市民同步的理念、引入民意代表參與管理決策等「民主警政」（Democratic Policing）作法，其實都並不存在於香港的警政理念。香港的警務議題，一直以來都是強調維護內部穩定、邊界管理，而並非防止罪案及服務社會，這個和歐美警政的模式大有分別。香港警隊一直以來與民眾分離，外籍警官及從外地引入的警員，輔以本地華人基層警員，共同管理香港社會。二次大戰前，香港市民一般都不欲與警察為伍，普遍對警隊不信任。但同一時間，他們對這個警隊的架構，亦不太關心。他們不會主動接觸警察，普遍視警察為異族政權的代表，有「好仔唔當差」的諺語，這個和市民的「難民心態」大有關係。在這「借來的時間，借來的空間，借來的地方」，香港市民對本地的政治漠不關心，英國人政府亦容許華人社區設置自己的自發保安組織「更練團」。殖民地警政理念以警務問題為本，與民眾接觸有限。

認受性之源：管理主義的問責

九十年代最後一任總督彭定康推出「服務為本」的公共行政改革，警隊作為公營部門一員，當然亦受影響。但是這些改革，亦並非我們所理解有關「警政民主化」的那一些作法，反而更加類近「商界營銷」策略，通過「多快好省」，強調「成本效益」、「滿足顧客」，令市民對警隊的感覺正面。這成功令市民對警隊專業程度比較滿意，亦可以理解為香港一直以來有社會精英、中產階級專業人士當道的社會架構。他們崇尚的「專業」，除了程序理性之外，就是這些「多快好省」，「強調結果」。

一直以來，在這「各取所需」的香港社會，儘管殖民警隊不是以民為本，警隊及政府亦保留了很大的權力，隨時控制社會，但其在七十年代一連串改革推出後，仍然能逐漸爭取到市民對警隊的認同。當然，這亦不能忽略中國大陸的因素。英國學者的文獻裏經常強調「程序公義」的重要性，這亦帶出了另一個意思，就是缺乏「程序公義」的警隊、「貪污」的警隊、「不透明」的警政，會令市民對其反感。香港警隊一直缺乏這方面的「程序公義」，雖然有所謂《警察通例》的設置，但在香港從未經歷民主的管治下，這方面基本上沒有保證，亦沒有制約。有趣的是， 警方備而不用的權力，在它成功撲滅罪案、加強宣傳、建構了一個相對廉潔及推出龐大公關的形象工程後，竟然能得到市民的支持，這很可能和香港政府縱然沒有「合法性」，但「旅港」的香港居民，更多懷疑中國大陸政府政權的合法性，而作為難民，他們到了香港後，總愛比較香港、大陸甚至台灣政府的管理，他們對可以獲得暫時的安逸，大多表示非常滿意。

警民失信的關鍵？

究竟現在香港市民是否不再信任警察？警民關係將會何去何從？2005年，警隊處理過來自世界各地的反世貿示威者後，市民對其滿意的程度竟達80%，這個比率可說國際間罕見。在社區層面，即使到了2019年6月前，市民大致上對警察都信任有加，信任度大概四成至五成，並不算差。一些社區警政措施，例如警隊慶祝175周年，在黃竹坑警察學院舉行了數場大型匯演，座無虛席。去年6月後市民對警隊的質疑，其實源自幾個很重要的事件：6月12日，警隊驅散在立法會示威區內的合法示威者，被廣泛質疑使用了不合比例及不需要的武力；7月21日，港鐵元朗站「無差別」打人事件，市民普遍懷疑警隊失職，甚至猜測其與幫會勢力勾結，執法不公；8月11日，警隊被揭發派出臥底探員，混入示威者當中，在銅鑼灣街頭拘捕示威者，被質疑使用過分武力及不人道對待被捕者；8月31日，警察「速龍小隊」成員衝入港鐵站發射胡椒噴霧，並在車廂及站內攻擊一些形似示威者的乘客。這些「防暴」的場景，大都出乎普羅市民意料，亦普遍令市民質疑警隊執法的尺度及公正。即使警隊辯解這都是合乎他們自行釐定的行動指引，亦在法律對他們的授權內，但似乎未能說服大多數市民。

現在香港警民沒有了互信的主因，是覺得警察執法不公，無禮對待普羅市民，甚至任意運用賦予他們的法定權力。理論上在一個正常的社會，警方需要市民協助執法，市民亦需要警方保護他們安全，任何政府都需要塑造良好的警民關係。香港並非完全封閉的社會，在「一國兩制」下，香港是自由開放多元的社會，有一點民主的政制，容許有出版及人身自由，但另一方面，香港的法律框架，亦授予行政機關及警務機關莫大的權力，跟西方民主社會有相當明顯的差別。香港的立法議會，大致上未能有效制衡行政機關的決定。這些背景令警民關係的發展添上了很不確定的因素。更重要的是在現行的「一國兩制」框架下，香港特區政府未能完全掌控及決定施政及發展的路向，中央政府作為持份者，在現行中央與特區分權的設計下，具有所有事情的最終決定權。客觀現實是，香港警政繼後的發展路向，這並非香港人、甚至香港政府的領袖可以完全控制。

港英式的警務改革可行嗎？

就現在警民關係的困局，是否可以參照外國的一些做法，作出相應的改善？例如能否好像在英國各地的警隊，主動邀請市民參與討論及完善警政模式，加強警隊與社區的關係？英國警政的模式，強調「互相協作」關係，地區的警隊很多時候資源不足，遇有大型事件甚至騷亂，每每需要尋求其他地區的警隊合作，借用資源，而地區議會亦基本上控制了當地警務工作的經常開支。也即是說，警隊需要和民眾及社會賢達代表合作，才可有效履行職責。

至於香港的警政模式，歷史上警隊與市民比較疏離，尤其是在七十年代以前，警隊和市民基本上是兩個不同的群體，互不相干。自八十年代起，香港警隊的形象已經徹底改變，在市民心中，是有效率、具效能、向市民問責、專業。在中央層面，警隊成功打擊不少跨境罪案，警隊強化了和市民的協作，增設中央滅罪委員會，改革警察投訴課，並和新建立的警監會（監警會前身）合作，政府委任了不少當時的社會賢達為警監會委員，增強其代表性。在地區層面，地區指揮官一直和區議員保持溝通，成功塑造警隊開明、透明、問責的形象。但其實香港的地區議會沒有控制警隊財政的法定權力，立法會的組成，也決定它並不具備充分制衡警隊行政運作的能力。更重要的是，那些當年被吸納委任進入這些諮詢架構的「社會賢達」，大部分都是在其專業內的翹楚，獨當一面，縱然他們並非民選產生，面對公眾並非人人能言善辯，但其學歷專業的背景，每每能贏得大多膜拜專業中產市民的好感。對比當前的香港，現在的「賢達」不時備受市民對其能力的質疑，取向保守，在其行業內的聲望亦不算出眾。這種當年行之有效的「諮詢委員會」式警民聯繫手法，在回歸20多年後的特區年代，似乎隨着社會環境的改變，已不再有效，非要採取大規模的改革不可。

短期唯一可做 調查6．12等事件

在短期而言，唯一可以做的，當然是大規模調查這半年來的風潮，尤其是直接衝擊警民互信的幾個日子的事件：6．12、7．21、8．31、10．1，並根據調查結果建議相應的改革措施。

香港警隊非常制度化，專業部門眾多，人員質素比起不少發展中國家，以至歐美民主國家的警隊還要好。但為何仍然陷入現在意想不到的困難？主要原因，就是這個從港英年代平穩順利過渡的半軍事民警架構，在這個新特區年代政治氛圍下，出現了難以自我修正的結構問題。政府程序失信的政策決定、感覺的執法不一致，以至對司法制度公正性的懷疑，則使市民對警隊的期望出現落差，解釋了「為什麼自問敬業樂業的警務人員，總是受到無理的挑戰」。

問題是，這個狀况有徹底改變的空間嗎？有悲觀的論點說，未來30年也沒有希望了，這句話不免言過其實；但警隊是典型的官僚架構，而這個組織特色，基本上否定了「從下而上」改革的可能。一位有政策理性、有魄力、有政治智慧的領導，有能力在「一國兩制」框架內向中央及香港市民雙重問責下，獲得中央政府充分授權，還是有可能像七十年代香港的英殖政府，通過高舉反貪及架構重組等措施，成功扭轉警隊腐敗的現象，建立警民的信任。

PPRB失衡的單聲道

<轉載自2020年1月5日 明報 副刊>

PPRB（又稱P記），這個稱呼，曾經只是政府或傳媒溝通時對警察公共關係科的常用語，可是自5年前佔中開始，以至「反送中」運動半年以來的PPRB四點鐘記者會，PPRB這個詞已成為街知巷聞的入屋語，令人想起「警方發言人」一字排開講出各種令人匪夷所思、挑戰人類常識極限的回應。

這個在六七暴動後成立的警察單位，多年來曾經維持着一個「結構平衡」的制度美，組合中既有警官主管，亦有政府新聞處的新聞主任，以確保除治安思量外，政府新聞資訊發放是準確及面向群眾；但這一切於過去幾年已完全扭曲，PPRB中警察人員比例不斷提高，至今在近百人編制中，警察與新聞主任比例已成七三傾側之局，內裏充斥着只有警察為先的思維，PPRB亦由雙聲道，變成一個失衡單聲道的小喇叭，無論如何出力調校，結果都是播放出難堪入耳的聲響，更遑論要達至有效傳達正確資訊的功能。

香港政府各部門的新聞資訊發布，向來由政府新聞處的新聞主任職系人員負責；而紀律部隊基於特殊性，各有安排，如警隊、消防、海關、懲教，新聞處派出總新聞主任或首席新聞主任帶領新聞官，派駐到該部門與該部隊人員合作，以處理新聞資訊發布；入境處、廉署即直接由入境或廉政主任負責資訊發放。

在警隊，由於新聞資訊過往多涉及刑事罪行等敏感資料發放，警察於掌握資訊在調查中的敏感度及治安考量有其角色，故警察公共關係科（Police Public Relations Branch, PPRB）的設計，由一名總警司擔任主管，與派駐警隊的新聞處總新聞主任及其人員合作，以便有效向傳媒及社會發放資訊。

這個設計本身的好處，一方面PPRB有警官「大sir」出馬，才有能力到各刑偵單位取得核心資訊，例如一宗名人綁架案，案件主管關注新聞出街後可能「撕票」及對調查案件有重大影響，警察總是「查案主導」傾向「唔講好過講」，故要由PPRB的警察出馬作權衡，而同時新聞主任的角色，即就公眾關注提供意見，如刑案涉高官名人，在公眾利益哪些因素下要適時作披露及回應等。

佔中後 增派警察到PPRB工作

有鑑於此，對新聞主任而言，在PPRB新聞室工作，也是該處人員的一個少林寺，因每日涉及龐大的罪案資訊，發放原則、安排、公眾安全私隱考量，以至在爭分奪秒的罪案資訊中，公平地處理傳媒查詢等。

另一邊廂，過往PPRB進入公眾視線，通常是警匪名電影片尾字幕中，看見對「警察公共關係科」的拍攝鳴謝，因為自PPRB成立，便一直負責警隊公眾形象及與社會溝通，故一切涉及警察制服的電影拍攝，劇本要交PPRB審閱，在平衡創作自由之餘不涉破壞警隊形象，經批准後電影公司才能向指定劇服公司訂拍攝用的警察制服，供演戲之用，無論是《警察故事》、《無間道》到 《寒戰》也如是，曾有外地電影單位來港拍成人AV電影想借警服，PPRB拒絕其申請。另PPRB也負責少年警訊的運作，希望在青少年間傳遞警隊的信息。

從上可見，PPRB一直負責要有效發布治安及罪案資訊，以及維持警隊形象的角色，這個安排在回歸前殖民地時期，到回歸以來的佔中前，一直相安無事，運作良好。在2014年時佔領運動，9．28當日金鐘的87枚催淚彈令警隊國際及本地形象大跌，警隊檢視資訊發布安排及人手後，結果決定增強PPRB的兵力（警察人員數量），以「重建」警隊形象，埋藏下現今資訊傾側及失衡的開端。

崗位吃重 有利日後仕途

這幾年，全球政府均面對資訊爆炸的挑戰，警隊本身亦不例外，一方面新聞處近年積弱、人力資源有限，警方有的是資源，開始增派警察到PPRB工作，而警隊中人也視被派駐到PPRB工作為有利日後仕途發展的崗位，主管PPRB的警司級人員，也被視為能內部直達天庭，日常地參與處長級管理層，如與一哥及七小福（七名高級助理處長或以上人員）的決策會議，故也會甄選內部被視為有潛質的警官出任。

每名一哥上任不久，都會挑選其心儀警官出任PPRB總警司的要職，以組班確切表達其領導下的警隊形象；過往亦曾有不合適出任此崗位的警官，因無法達至與傳媒有效溝通的角色而被調走，如鄧竟成上任後，被視為行事過度低調的PPRB總警司「蔡太」蔡黃鳳儀被調離。傳統以來，派駐警隊總新聞主任的角色吃重，需要負責統籌及陪同一哥各式主要活動的新聞發布工作，不少一哥都明白，有別警官傳統yes sir聽命訓練，新聞官可提供有別警隊的其他聲音及分析。

不過，「反送中」運動以來，警隊高層高度管理資訊發布，新聞處人員角色並不顯著，警察主導下出現各種怪現象，如警隊發言人不時會驚人地發布未經查核的「錯誤資訊」，如12月初曾誤指示威者在尖沙嘴投擲煙霧餅，但傳媒查證發現並無其事；元旦遊行又誤指警方首發催淚彈時間是黃昏7時，但公眾拍到警察下午5時已在灣仔擲催淚彈，官方信息錯亂，凡此都令警隊失信於公眾。

最令公眾感到難以入目及置信的，是警方發言人常在記者會講出脫離常識的盲撐言論，如人稱「er er sir」的高級警司江永祥，對防暴警在商場撞途人行徑，會形容為有男子迎面走向警員「雙方都互不讓路引起碰撞，講聲唔該借歪，就可以解決」的事件；防暴警在元旦遊行強行扯走立法會議員許智峯眼罩射胡椒噴霧的不合理行徑，即形容為是可令「驅散更有效」； 以及在接受有線電視訪問時，形容7．21元朗白衣人港鐵站襲擊事件，兩名軍裝警接報到場並離開，並非「逃走」，反而是「由於一班人帶領示威者到元朗牽引整件事」，並着巿民「將畫面拉闊嚟睇」的言論。凡此種種，令人不禁想到平時最擅長「災難應變小組」的警隊，其PPRB才是真正「災難自製小組」。

傳媒朋友？ 阻撓採訪

警察公共關係科，顧名思義，應是與公共社會建立聯絡及關係的單位，擔當警察與巿民溝通橋樑角色，但公眾這半年見到的是一個對社會各界沒有互相尊重態度的「警方發言人」，口中稱對方為「傳媒朋友」，實際在現場及具體上反協助前線警阻撓採訪，警隊可以凌駕各式專業，無論新聞處、醫護、教育界、社工，PPRB所展現的警隊都是一副唯我獨尊、處處樹敵的態度，最愛跨專業指點江山，活在警察自身3萬人世界的回音谷中。

2020年朝核局勢將何去何從？

<轉載自2020年1月3日 明報 觀點版 撰文：王生 吉林大學行政學院國際政治系教授>

2019年的上半年，朝鮮半島局勢曾經上演舉世矚目的大戲。6月20到21日中國國家主席習近平訪問朝鮮，與朝鮮最高領導人金正恩之間實現了第五次會晤。6月30日，美國總統特朗普邁出了「現實中的一小步，卻是歷史中的一大步」，在板門店與金正恩舉行了第三次會晤。這無疑給翹首盼望的人們帶來一些樂觀的遐想。

半島局勢撲朔迷離 美朝關係不樂觀

但由於美朝之間的長期敵對造成的「不信任」，半島局勢並沒有取得期待的結果。2019年下半年以來，美朝之間可以說是齟齬不斷，臨近年關，朝鮮半島重新掀起了驚濤駭浪。由於特朗普在北約峰會上，再指金正恩為「火箭人」，並宣稱美國沒有放棄對朝「動武」的選項等言論，引起了朝鮮對美國及特朗普的極度不滿與失望，美朝無核化談判蒙上了一層陰影。朝鮮在2019年12月7日、13日連續在西海衛星發射場進行了兩次「非常意義的重大實驗」，金正恩表示「美國如果不能在年底前拿出一個新的方案，朝鮮將選擇新的道路」，特朗普則針鋒相對，也劃出一條紅線警告朝鮮「不要越過遠程導彈的紅線」，並召集安理會加大對朝施壓力度。如果美朝雙方都採取近乎「極限施壓」的方式繼續對立升級，將很可能使得自2018年以來來之不易的「和平談判」為基調的朝鮮半島局勢發生逆轉。為了維護半島的和平與穩定，危急關頭，中俄兩國果斷出手，為半島局勢「降溫」。

2019年12月17日，中俄兩國共同在聯合國安理會提出政治解決朝鮮半島問題決議草案，重申各方應致力於實現半島無核化，呼籲根據朝方遵守決議的情况，解除部分對朝制裁；敦促美朝繼續對話和重啟多方會談，制定全面的朝核問題解決方案。這一方案在一定程度上給朝鮮增加了與美國談判的信心，無疑會對美朝繼續展開對話注入活力，為重構半島和平提供了一個新的契機。但美國似乎並沒有接受此建議，18日聯合國大會通過了年度決議案，譴責發生在朝鮮的嚴重侵犯人權的行為。20日美國防長埃斯帕喊話朝鮮「若有必要，今晚就可開戰」，但同時埃斯帕還強調，外交途徑仍是實現朝鮮半島無核化的最佳途徑。朝鮮方面針對局勢的發展，22日，金正恩出席了勞動黨第7屆中央軍事委員會舉行的第3次擴大會議，並指示要快速發展自衛性國防力量。與此同時，美新晉副國務卿比根的東亞之行也最終未能實現與朝鮮官員展開對話的願望，黯然返回華盛頓。可以說美朝關係正在陷入自2018年在新加坡舉行首次「金特會」以來最緊張的狀態。半島局勢撲朔迷離，變數猶存。鑑於此，2020年美朝關係並不樂觀，這種不樂觀主要是因為：

首先，美國朝野上下在朝核問題上仍然是採取遲遲不做決策的拖延戰術，雖然特朗普總統本人為了競選連任的需要，打「朝鮮牌」來增加政績，有意再與朝鮮接觸談判，但目前來看，也只是想維護「朝鮮不再進行核試驗和洲際彈道導彈試驗」為容忍底線而已。短期內很難拿出進一步的「舉措」，因為美國目前還沒有做好徹底解決朝核問題的準備，朝野分歧巨大，認為解決朝核問題美國付出的「代價太大」。

美朝談判思路不在「同一軌道」

其次，美國的保守勢力和利益集團，仍然迷信經濟制裁、封鎖檢查和軍事打擊對朝鮮的威懾能力，大部分還主張「強硬施壓，迫使朝鮮先棄核」的思路；反對特朗普對朝進一步的談判政策，仍然以歷史的眼光看待朝鮮，認為「朝鮮的棄核是可逆的，堅持先棄核後補償的原則」。美國保守傾向智庫「民主主義守護財團」2019年12月6日發布的《（對朝）最大施壓2.0》報告稱，一旦朝鮮再次進行核試驗或洲際導彈試驗，那麼美國政府必須對朝實施更加強烈的壓力，包括主導新的國際制裁聯盟等。為此，美國及盟友必須在外交、軍事、經濟、網絡、金融甚至情報監視等各領域強化對朝施壓。

第三，美朝談判的思路不在「同一軌道上」。朝鮮的對美談判策略是「分階段、同步行動」。首先是停止發展核導與廢棄核導設施，然後換取美國給予安全體制的保障，簽署《終戰宣言》，乃至放鬆有關民生和經濟發展方面的制裁，在此基礎上，朝鮮才考慮逐步廢棄部分核彈頭與核材料。並要求美國停止派遣戰略武器進入朝鮮半島及周邊海空領域。退一步講，至少部分解除制裁才是開啟對話的前提。而美國的談判策略則是：一方面繼續「極限施壓」戰略，維持所有安理會的對朝經濟制裁，有進一步的制裁措施作為「預案」，來迫使朝鮮讓步，並警告朝鮮不要超越「底線」。朝美這樣針鋒相對的「示硬」，誰都不肯先邁出第一步，反映出彼此的接觸並沒有改變巨大的信任赤字。

動員國際力量 多邊會談推動雙邊會談

那麼，2020年朝鮮半島局勢將何去何從？首先，各方應該持之以恒地推動朝鮮半島無核化談判繼續下去不間斷，無核化符合朝鮮半島問題各利益攸關方的切身利益，應該高調重申，並獲取安理會各成員國的支持。特別是應以中日韓三國領導人北京、成都會談為契機，加強三方在解決朝核問題上的立場和利益的協調一致性，尋找機會打破各自雙邊關係的僵局。其次，認清朝核問題本質即在於美朝關係的改善。應動員國際力量形成「合力」，強力推進美朝對話進程至關重要。除了雙邊會談外，要輔以多邊會談特別是六方會談來推動美朝雙邊會談。第三，積極推動「中日韓+」合作機制，引導東北亞地區戰略指向由過去的搞聯合軍演、軍備競賽逐步轉向合作共贏的經濟命運共同體建設。

2020年有美國的大選、韓國的總選、日本要舉行奧運會及朝鮮要迎來建黨75周年紀念日等重大活動，這樣的國際氛圍，無疑給國際合作解決朝核問題增添了機遇，美朝談判存在着一定的「內在動力」。聖誕節並沒有出現人們擔心的狀况，充分說明這一點。如果美國「朝鮮先無核化再解除制裁」的立場有所鬆動，或者找到一個現實可行的「替代方案」，美朝之間別以互相「示硬」來「刺激」對方，在國際合作框架下，朝核局勢的轉圜空間尚存。

港振興旅遊業 要效曼谷盡快止亂

<轉載自2020年1月3日 經濟日報 國是港事 撰文：李兆波 香港中文大學國際貿易與中國企業課程（IBCE）聯席主任及會計學院高級講師>

近月來港的旅客大跌，因為前來香港的旅客以即日來回的內地客為主，他們來香港主要的活動是購物，而這次示威的重災區之一又是商場，零售業大受打擊是意料中事。

旅客重視安全 零售業受打擊

這次在香港發生的示威對旅遊業的影響該如何恢復，可以分別參考2010年及2015年在曼谷的示威浪潮及炸彈襲擊。曼谷在2010年發生紅衫軍的大型示威，連著名Central World也被部分燒毁，需要重建。據報事件死了6人，但那年前往泰國的遊客並沒有減少，反而有增加。而在2015年8月曼谷的四面佛受到炸彈襲擊，有20人死亡及100多人受傷，但同樣，2015年前往泰國的遊客並沒有減少。

雖然這不是最好的分析，因為兩次事件都在曼谷發生，而比較用上的卻是泰國整體的遊客數字，但曼谷的旅遊業也很快便恢復過來。加上兩件事都是單一的事件，發生以後再沒有其他嚴重的事件發生，這點和香港的情況不同：香港的示威維持了超過半年，差不多每一個星期也有示威甚至是衝突，而衝突的地方包括了地鐵站及商場，這些都是香港的主要交通及旅遊骨幹。而更根本者，是曼谷的旅遊業底子較厚，那裏有多國的美食，便宜但高質素的酒店、Spa水療及按摩業。香港的旅遊項目比較起來明顯較弱。

但旅客重視安全肯定不用解釋，這說明了為甚麼日本總是那麼廣受旅客歡迎。現時香港的商場不見得太平，冬至日甚至聖誕及新年假期間仍然有黑衣人在商場內破壞。如我在冬至前的星期六下午原本想在觀塘APM商場坐下飲杯東西，未料在地鐵站連接處已見8位防暴警察站在那裏，我便立即離開。

我曾在90年代獨個兒前往以色列、約旦及土耳其旅遊，那時由約旦往以色列即他們所說的被佔領的西岸，要先到約旦內政部拿簽證，那裏到處都是拿長槍甚至是步槍的士兵，在以色列不少地方也是，兩年前在布拉格的著名景點，也有士兵駐守，但我的感覺是安全的，因為這些士兵有軍紀，有很好的情緒訓練，相反，當我見到防暴警察時，721及831等事件在腦海裏浮現，擔心自己的安全。

不少內地朋友問我現在香港安全否？可以來購物嗎？從數字上看，旅客的跌幅算是穩定下來，但在周末周日仍有在商場舉行的示威甚至是破壞行為。

官員常說香港的旅遊業受到嚴重的打擊，但他們亦要想想在6月起拘捕了數千人，但違法的警察卻仍然逍遙法外。

我相信大部分的警察也是有誠信、有紀律的，但有小部分沒有誠信、沒有紀律的警員卻令警隊的名譽掃地，也令暴徒有藉口繼續破壞。但在公眾秩序而言，環境愈亂便愈需要警察，他們又可以賺取沒有監控的OT錢，於是破壞的繼續破壞、721事件違規的繼續當警察、而警察繼續OT又可以賺取數以億元的薪金，一切沒完沒了，輸的卻是警隊的整體聲譽及香港。

最大的責任一直是這無能的政府，原本政府在國際媒體推出那HK is On的廣告無可厚非，可惜是推廣歸推廣，官員忘記了政策的一致性：剛好較暴力的示威靜了下來，警察又在拘捕涉嫌洗黑錢的星火同盟的人，這是沒有智慧的表現，我不是說不應該執法，但要有謀略地做，為甚麼不讓市民有個安靜的冬至、聖誕以至新年？遲兩星期行動這些人不會跑掉的。當然，發現槍械的案件又是另一件事，行動要快，這點不容懷疑。

動亂一日不解 商場仍有風險

有公職人員涉嫌違法卻逍遙法外，這正正是不能止暴制亂的原因，也摧毁警隊及法治。港人對消防員有絕對的好感，原因是他們多次為市民捨棄自己生命，不少人因此而流淚。

我又想起被稱為「香港女兒」的謝婉雯，她在2003年因為醫治沙士病人時被感染而離世。當年溫家寶來港，也親自把收到的花獻給謝婉雯的父母。

在很多國家，當市民見到保衞自己家園的軍人回來時，一定肅然起敬。香港沒有軍隊，但警察有保衞的角色，現在不少市民見到警察只會想起亂打、亂踢及不少毫無紀律的表現。曼谷的經驗告訴我們，動亂要盡快止息，政府那方任何會挑起憤怒的行為要暫停，萬聖節、平安夜，大除夕放催淚彈與旅客及本地消費者的期望背道而馳。等穩定以後，再由推廣旅遊的部門有系統地聯繫商界以極吸引的優惠吸引旅客回來，否則這個結一日不解，商場內仍然有風險，香港的旅遊業繼續有難。

我相信任何旅客也不想冒險和催淚彈同行，及在如此環境下消費。