民族政策重大修正 淡化差異強調團結

<轉載自2026年6月29日 明報 社評>

備受關注的《民族團結進步促進法》（簡稱《民族團結法》）7月1日將正式實施，首次從法理層面闡釋「鑄牢中華民族共同體意識」，涵蓋教育、歷史、文化、經濟、就業、城市規劃、居住等領域。新法最大特點是淡化族群差異、強化民族融合，將過去十幾年「民族大一統」的一些實踐上升為國家意志，亦可視為中國民族政策的重大修正，意義深遠，相信有助防範民族領域風險隱患。

一邊改善少數民族民生 一邊取消「超國民待遇」

新中國成立後的民族工作，參考了實施聯邦制的蘇聯以及斯大林的民族理論，識別出55個少數民族，設置新疆、西藏等五大民族自治區，還有許多自治州、自治縣，偏重少數民族特殊性、傳統文化和自治權利。

1984年制定的《民族區域自治法》，更以法律形式強化「自治」概念，賦予不少特殊政策，例如規定招收少數民族學生為主的學校，「有條件的應當採用少數民族文字的課本，並用少數民族語言講課」，造成一些民族學校實際上不學習國家通用語文。另外，有關法律還規定少數民族可以自行制定符合當地的計劃生育辦法，也就是不用實施當時的「一孩政策」。與此同時，少數民族高考有加分優惠，犯罪則可獲「兩少一寬」（少捕少殺，處理從寬），等等。

這些做法為少數民族提供了「超國民待遇」，同時亦產生不少弊病，國家民族事務委員會原專職委員孫學玉曾撰文指出，這表現為只講民族，不講國家；只講民族身分，不講公民身分；只講差異，不講共同；只講民族自治，不講國家管理。

上世紀90年代，蘇聯解體，聯邦成員紛紛尋求獨立，刺激了新疆、西藏等地區的分離意識。國家實施「西部大開發」，大批內地企業家與民眾到西部尋找發展機會，與少數民族的矛盾增加；境外一些勢力也以「民族壓迫」、「人權問題」等為由煽風點火。2008年爆發拉薩騷亂，2009年爆發烏魯木齊七五事件。此後幾年，新疆以至北京等地一再發生恐怖襲擊事件，影響社會穩定，亦引發對民族政策的反思。

國家主席習近平2012年底執政後，提出「鑄牢中華民族共同體意識」，「調整過時的（民族政策）」，「增進共同性」，強調「各族人民都有一個共同家園，就是中國；都有一個共同身分，就是中華民族」，2018年《憲法》修正案出現「中華民族」。當局近年一方面加強國家通用語文教育，取消少數民族的「超國民待遇」，另一方面則投入巨大資源，改善維族等少數民族的民生，促進各民族交往交流交融。

《民族團結法》實際上就是將過去十幾年一些做法轉化為法律制度安排，例如不得向小孩灌輸不利於民族團結進步的觀念；推動學前兒童學會普通話、青少年能基本掌握漢語；將鑄牢中華民族共同體意識教育納入國民教育；推進互嵌式社區環境建設（不同民族混合居住）等。新法實施前夕，國務院新聞辦安排5名部級高官召開記者會「解畫」，駁斥境外一些批評。全國人大民族委員會主任委員巴音朝魯定調此法「三個首次」：首次將習近平總書記關於加強和改進民族工作的重要思想寫入法律；首次從法理層面闡釋鑄牢中華民族共同體意識、推進中華民族共同體建設等核心概念；首次在法律中明確新時代黨的民族工作格局。

鼓勵融和不等於遏制 民族團結由日常做起

中國民族政策因應形勢而調整，其實與美國有異曲同工之妙。美國近代以來一直是移民社會，實施「民族大熔爐」，逐漸融合成統一的國家團結意識。世上多民族國家比比皆是，全球有百多個主權國家在憲法裏明確規定了通用語言文字，在美國，英語作為官方語言的地位也得到廣泛確認，去年美國政府更發出行政指令，指明英語是官方語言。中國推廣全國通用的普通話及漢語，方便人民溝通交流，無可非議，何况《民族團結法》也規定「國家尊重和保障少數民族語言文字的學習和使用」。境外一些關於「壓抑少數民族」、「強迫勞動」的指控，多少反映了意識形態偏見與地緣政治操弄。

新法規定「境外組織和個人實施破壞民族團結進步、製造民族分裂行為，將被依法追究法律責任」，境外有聲音質疑是「長臂管轄」，然而在國際社會層面，類似規定並不鮮見，對中國而言亦有實際需要。在涉及主權、國家安全等領域的立法，近年中國開始積極設立域外效力條款，但更多的是防禦型，旨在發揮震懾作用。

鼓勵融和不等於遏制，求同依然可以存異，然而一些「超國民待遇」的做法，實無延續之必要。民族團結需要從教育及日常生活不同環節做起，《民族團結法》有利於民族融和，對於國家發展行穩致遠，相當重要。

From Difference to Unity: A Major Ethnic Policy Shift

CHINA'S much-watched Ethnic Unity and Progress Promotion Law (the Ethnic Unity Law) comes into force on 1 July, for the first time codifying "fostering a strong sense of community for the Chinese nation" in law. The legislation spans education, history, culture, the economy, employment, urban planning and housing. Ethnic differences are downplayed and integration strengthened, as more than a decade of de facto "greater unity" is elevated into state doctrine. The result is a significant recalibration of ethnic policy and a bid to pre-empt latent risks in ethnic affairs.

In the early decades of the People's Republic of China, ethnic policy tilted towards minority particularity, with traditions treasured and autonomy assured. The 1984 Regional Ethnic Autonomy Law set "self-governance" on a statutory footing, with preferential measures including bonus points in university entrance exams and a criminal justice bias towards fewer arrests, fewer executions and more lenient treatment for minority offenders.

Such measures smacked of most-favoured-nation treatment, while breeding distortions as well as discontent. The Lhasa riots of 2008 were followed by the 5 July Urumqi unrest in 2009, and then by a string of attacks from Xinjiang to Beijing in the years thereafter, shaking social stability and forcing a wider rethink of ethnic policy.

After assuming office at the end of 2012, President Xi Jinping called for "fostering a strong sense of community for the Chinese nation", urged that outdated ethnic policies be adjusted and greater commonality be promoted. The term "Chinese nation" was subsequently incorporated into the 2018 constitutional amendments. The new law codifies more than a decade of practice: no teaching that undermines ethnic unity and progress; ensuring pre-school children learn Putonghua and that young people acquire a basic command of Chinese; civic education built around a shared national identity; and the development of "inter-embedded" communities, where people of different ethnic groups live side by side.

More than a hundred sovereign states enshrine a common language in their constitutions. In the United States, the status of English as the official language is also widely recognised and was reinforced by executive order last year. China's promotion of Putonghua and standard Chinese as a nationwide common tongue, to facilitate communication and exchange, is hardly aberrant. Some overseas allegations concerning the "suppression of ethnic minorities" or "forced labour" reflect, at least in part, ideological bias and geopolitical manoeuvring.

The new law stipulates that overseas organisations and individuals who undermine ethnic unity and progress or foment separatism "shall be held legally liable". Voices overseas have questioned this as "long-arm jurisdiction"; in truth, such clauses are not rare internationally. For China, they answer a perceived need. In matters of sovereignty and national security, Beijing has in recent years increasingly written extraterritorial reach into law. Yet these provisions are more shield than sword, designed to deter rather than to deploy.

Integration need not mean suppression; seeking common ground need not erase difference. Unity is made in classrooms and in quotidian life alike. The Ethnic Unity Law should foster closer integration and serve as a cornerstone for the country's steady, long-term development.

民族政策重大修正 淡化差異強調團結

備受關注的《民族團結進步促進法》（簡稱《民族團結法》）7月1日將正式實施，首次從法理層面闡釋「鑄牢中華民族共同體意識」，涵蓋教育、歷史、文化、經濟、就業、城市規劃、居住等領域。新法淡化族群差異、強化民族融合，將過去十幾年「民族大一統」的實踐上升為國家意志，為中國民族政策的重大修正，有助防範民族領域風險隱患。

新中國成立後的民族工作，偏重少數民族特殊性、傳統文化和自治權利。1984年制定的《民族區域自治法》，更以法律形式強化「自治」概念，賦予不少特殊政策，例如少數民族高考加分，犯罪「兩少一寬」（少捕少殺，處理從寬）等。

這些做法為少數民族提供了「超國民待遇」，同時亦產生不少弊病。2008年爆發拉薩騷亂，2009年爆發烏魯木齊七五事件，此後幾年，新疆以至北京等地一再發生恐怖襲擊，影響社會穩定，亦引發對民族政策的反思。

國家主席習近平2012年底執政後，提出「鑄牢中華民族共同體意識」，「調整過時的（民族政策）」，「增進共同性」，2018年《憲法》修正案出現「中華民族」。《民族團結法》實際上就是將過去十幾年一些做法轉化為法律制度安排，例如不得灌輸不利於民族團結進步的觀念；推動學前兒童學會普通話、青少年能基本掌握漢語；將共同體意識教育納入國民教育；推進互嵌式社區環境建設（不同民族混合居住）等。

全球有百多個主權國家在憲法裏明確規定了通用語言文字，在美國，英語的官方語言地位得到廣泛確認，去年美國政府更發出行政指令，指明英語是官方語言。中國推廣全國通用的普通話及漢語，方便人民溝通交流，無可非議。境外一些關於「壓抑少數民族」、「強迫勞動」的指控，多少反映了意識形態偏見與地緣政治操弄。

新法規定「境外組織和個人實施破壞民族團結進步、製造民族分裂行為，將被依法追究法律責任」，境外有聲音質疑是「長臂管轄」，然而在國際社會層面，類似規定並不鮮見，對中國亦有實際需要。在涉及主權、國家安全等領域的立法，近年中國開始積極設立域外效力條款，但更多的是防禦型，旨在發揮震懾作用。

鼓勵融和不等於遏制，求同依然可以存異。民族團結需要從教育及日常生活不同環節做起，《民族團結法》有利於民族融和，對於國家發展行穩致遠，相當重要。