2018年1月30日 星期二

美國新國安戰略的四大特色


<轉載自2018130 明報 觀點版 撰文:黎蝸藤 旅美歷史學者>

去年底美國發布了國家安全戰略報告(國安報告),今年初國防部又發表了國防戰略報告(國防報告)。兩份文件都是國防部長馬蒂斯與國家安全顧問麥克馬斯特主持的,內容上一脈相承。新國安戰略是特朗普、班農及共和黨傳統右翼思想的大雜燴。
與以往報告相比,新國安戰略有四大特色。

特朗普時代 現實主義回歸

第一,從自由主義轉向現實主義。美國戰後一直推動自由主義國際關係觀,它以提倡人類共同利益和共同價值觀為出發點,強調國際協作,構建國際多邊組織體系,以國際法作為解決紛爭準則。後冷戰時期,以世貿組織成立為標誌的全球化潮流,讓自由主義思維更上一層樓。「地球是平的」構建了全球一體化的願景。

特朗普時代,現實主義強勢回歸。國安報告開宗明義地以教科書一般的語氣說「在歷史上從未間斷的中心議題,就是(國家間)權力的競爭」,美國面臨的是一個充滿競爭的世界。

這種轉向之所以產生,除了奧巴馬與特朗普及共和黨右翼在思維方法上的差異外,也存在邏輯上的合理性。如國防報告所言:「以規則為基礎的國際秩序已經衰落……國家之間的策略競爭,已經超越恐怖主義,成為美國國家安全的首要關注。」新戰略把對美國的挑戰分為三類:「修正主義強權」的中國與俄羅斯;伊朗與北韓這兩個「支持恐怖主義」的「流氓政權」;恐怖主義只敬陪末座。奧巴馬擔心的氣候變化問題提都沒提。

氣候問題需要國際協作,自不必言。奧巴馬時代最大的直接安全威脅是恐怖主義,其對手不是某個特定的國家,而是彌散在各處構成網絡的恐怖主義者。構建國際反恐聯盟等多邊組織是必然的選擇。但當美國認為最大的威脅已不是這些「非國家」,而回到傳統的「國與國之間的對抗」的老場景時,現實主義回潮就順理成章了。

與國際觀轉變同步的是,美國已不再秉持自由主義世界觀時代「美國是領袖」的好感覺了;相反放下姿態,強調美國「爭取領導世界」。美國把自己從一個需要兼顧全球利益的「班長」,退下來成為爭奪全球利益的競爭者。

把中國視為「對手」

第二,明確「修正主義」的中國為最大對手。奧巴馬時代,中國被定義為「戰略伙伴」。當時美國雖然已感受到中國挑戰,也意識到「吸納中國以自由化中國」行不通,但其應對還是主導構建一個新多邊體系(跨太平洋伙伴協定,TPP),強調國際法規則(如《聯合國海洋法公約》),以應對氣候變化為「美中聯手應對共同危機」的模範項目,試圖把中國以「老二」的身分,吸納到美國當老大的體系中。

新國安報告徹底否定了「吸納中國」的戰略,形容中俄都在「挑戰」美國的權力、影響與利益,試圖「侵蝕」美國的國家安全與繁榮;她們「決定」把經濟變得更不自由與更不公平、增加她們的武力、利用對信息與數據的控制,壓制她們的社會與擴張她們的影響力。新戰略把中國視為「對手」,雖然比「敵人」稍好,亦強調「競爭不總是意味着敵意,也不必然走向衝突」(competition does not always mean hostility, nor does it inevitably lead to conflict),但「不總是」、「不必然」的提法,已把「競爭對手」上升到「準敵人」層次了。

值得強調的是,去年以來美國左右兩翼取得對中國「強硬」的共識,無非是「左鷹」與「右鷹」的分別。2017年美國對中政策被親中派的伊萬卡等左右,特朗普也幻想中國能施壓北韓放棄核武器。在2018年,這些「鴿派」聲音都會陷入低潮。

經濟鬥爭升至國安層次

第三,把經濟鬥爭上升到國家安全層次,強調國家安全就是經濟安全。奧巴馬時代,經濟繁榮雖出現在國安報告中,但地位遠沒有在新國安報告中那麼重要。奧巴馬醉心於經濟全球化,開放美國市場,讓其他國家「搭便車」,相信這樣形成經濟一體化後,美國憑藉經濟規模、金融領導地位、科技創新優勢能補回被「搭便車」損失的利益;同時建立國際體系也有助美國繼續引領制訂全球化規則。TPP就是這樣的產物。

這種邏輯不能說錯,也不是沒有效果,但造成了美國國內巨大分配不公平。全球化體系把世界各國的收入「拉平」了。美國的1%人口收入更高了,但美國的99%人口卻日益向中國的99%看齊,國內各階層無法共享經濟繁榮。這是特朗普贏得大選的主要原因。

特朗普時代,貿易保護主義重新抬頭,當然這是以「公平貿易」為口號的。值得注意的是國安報告強調會「區分經濟上的競爭對手,一類是遵從公平與自由市場原則的,一類是幾乎沒有遵從這些原則的」。前者即使與美國存在貿易不平衡,美國也認為是「健康」的;後者明顯指向「非市場化經濟地位」的中國,則會動用各種合適的手段應對。這種劃分把日本、南韓、德國等自由市場國家,與中國等國家區別開來。

美國在2017年通過稅制改革,已經磨刀霍霍地準備對中國的「稅務戰、資金戰、貿易戰」。日前美國向洗衣機與太陽能板徵收重稅,打響對中貿易戰的第一槍。對特朗普而言,太陽能板是理想的選項。雖然在數據上,進口自中國的太陽能板只佔8%,但中國製造太陽能板主體部件出口到東南亞的中資工廠,再組裝一下就出口美國,就不算到中國出口統計中。奧巴馬時代,美國「隻眼開隻眼閉」,特朗普就一起徵稅堵住漏洞。此舉當然會影響美國的相關產業,特別是安裝太陽能板的產業。但特朗普本來就反對光伏能源,斷絕了其生路,給化學能源讓路正好,故根本不在乎。

美威脅用核武機會增

第四,強調軍事硬實力。特朗普擬在財政預算案中把國防開支提升7%。國防報告的主要功用是向國會爭取撥款,於是開宗明義地要求「建立更加致命的武力」,首要目標是把「戰爭準備放在第一位」,在3個關鍵區域——即印太區域、歐洲與中東——阻止侵犯。具體的硬件資金運用上,最惹人矚目的是放在首位的核武器現代化。報告強調核武器不但會用於阻嚇核攻擊、非核戰略攻擊、大規模的傳統攻擊,也會用於「對抗競爭者的『脅迫』戰略」。這意味着美國以後威脅使用核武器的機會將會大得多。

對大東亞局勢來說,國防報告最值得關注的是,除了重新強調南海問題的重要性外,還強調在印太區域擴大同盟與伙伴。2017年美國「讓出南海」,打造美國、日本、澳洲、印度「鑽石同盟」;2018年美國將會重回南海,在南海國家中招兵買馬,再找支點。最近美國國防部長馬蒂斯出訪東南亞,就是重新介入南海的信號。

沒有留言:

張貼留言