<轉載自2019年11月2日 明報 社評>
中共十九屆四中全會公報，聚焦國家治理體系和制度建設，包括完善一國兩制制度體系。對港人來說，公報最值得關注之處，是首度提出「建立健全特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制」。香港遲遲未就《基本法》23條立法，在中央眼中，反修例風暴正正暴露了這一國安漏洞，中央是否認為有必要以其他方式，引入新的法律和「執行機制」，盡快堵塞這個制度缺口，有待當局釐清。今次四中全會的決定，反映中央治港思路轉變，國安考慮比起經濟融合更重要，未來在完善一國兩制制度方面會有何新舉動，對香港影響深遠。
健全特區國安法制 「執行機制」說法矚目
發展和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化，是2013年中共十八屆三中全會為全面深化改革定下的總目標。事隔6年，剛結束的十九屆四中全會，針對這一目標，提出了時間表和路線圖。全會公報提到「13項堅持」，堅持和完善一國兩制制度體系正是其一。公報肯定一國兩制對保持港澳長期繁榮穩定的顯著優勢，惟同時亦提到要「建立健全特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制」，嚴格依照憲法和基本法對港澳特區實行管治。由於澳門早於10年前已制定並實施《維護國家安全法》，有關說法難免令人將注意力放在尚未就基本法23條立法的香港。
四中全會放眼的是長遠國家制度建設，並非一時一地的權宜之計，不過全會有關完善一國兩制制度的決定，某程度亦是中央對近月香港形勢發展的一次總結和回應，反映北京當局治港思路轉變。回歸之初，中央對港近乎撒手不管，2003年七一大遊行反對23條立法後，北京開始調整對港政策，加強介入。2014年政改爭議，中央與香港關係趨向緊張，國務院《一國兩制白皮書》強調中央對特區擁有全面管治權，之後再有「全面管治權與高度自治權有機結合」之說。反修例風暴將中央與香港關係，推向前所未有的緊繃狀態。在香港，不少人認為這是爭取自由民主的運動，然而中央看到的，卻是有人藉反修例之名操作「反中」和「港獨」，外部勢力乘虛而入，危害國家主權和安全。反修例風暴突顯香港成了國家安全的一個缺口，有必要從制度入手處理。
上月特首的《施政報告》未提及23條立法，林鄭月娥更說，任內推動立法可能性較低。有意見認為，四中全會公報的說法，是要港府加快23條立法。然而值得留意是，公報並沒有用「支持特區政府盡快就國家安全立法」之類表述，而是從國家全局的高度，提出「建設健全特區維護國安法律制度和執行機制」。今次是中央首度將特區國安立法，列入國家制度建設目標，層次不可同日而語，「執行機制」更是全新說法，內容不詳。內地官方文件講求字斟句酌，公報未有指明是就基本法23條立法，這樣籠統的提法，反而令人關注，中央會否考慮以全國人大替香港立法，又或將內地《國家安全法》納入基本法附件等其他形式，為香港做國安立法，以及建立新的「執行機制」，令人關注。
昨天在北京解釋四中全會決定的記者會上，有記者問中央有否具體措施，諸如人大立法，「參與國家安全體制在香港的構建」。全國人大常委會法工委主任沈春耀的回答，主要是原則闡述，強調全會就一國兩制原則治理港澳，提出一系列工作任務和要求，「我們將進一步健全中央依照憲法和基本法，對特別行政區行使全面管治權的制度」，絕不容忍任何挑戰一國兩制底線行為，堅決遏制外部勢力干預港澳事務和「分裂、顛覆、滲透、破壞活動」。有關「建設健全特區維護國安法律制度和執行機制」之說，存在太多想像空間，當前香港人心浮動，中央相關部門宜盡早解釋說明，避免不必要的揣測。
「抓好發展和安全兩事」 國安重要過經濟融合
沈春耀的說話，有3點值得留意。首先，他提到完善中央對特首和主要官員任免制度、全國人大常委會「釋法」制度，以及依法行使憲法和基本法「賦予中央的各項權力」，似乎顯示中央決意將「全面管治權」進一步制度化，港人關注中央會否進一步收緊對香港的控制。其次，他在談及「健全特區維護國安執行機制」，提出「支持特區強化執法力量」，有關說法似乎反映，中央認為香港沒有足夠執法力量去應付眼前亂局。第三，沈春耀就一國兩制治港治澳的5點補充，明顯將鞏固「全面管治權」與完善國家安全機制，放在先於港澳融入國家發展大局的位置。反修例風暴令香港不再一樣，對中央來說，國家安全比經濟融合更為重要。
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